财政资金监督是政府监督的重要组成部分。目前，发达国家均建立了较为完善的财政监督机制。改革开放以来，我国的财政资金监督管理取得了一定的成效，但在机制上还存在诸多问题，通过借鉴发达国家财政资金监督管理的先进经验，建立起与公共财政发展相适应的财政资金监督体系显得尤为重要。
财政资金监督是政府监督的重要组成部分。目前，发达国家均建立了较为完善的财政监督机制。改革开放以来，我国的财政资金监督管理取得了一定的成效，但在机制上还存在诸多问题，通过借鉴发达国家财政资金监督管理的先进经验，建立起与公共财政发展相适应的财政资金监督体系显得尤为重要。
一、发达国家财政资金监督机制的主要特征
（一）多元化的财政资金监督模式
预算决策、执行、监督“三权分离”是发达国家财政资金监督制度的共同特征。发达国家财政监督类型包括立法型监督、司法型监督、行政型监督和独立型监督四种。立法型监督是国家立法部门通过制定预算法案等法律形式实施预算监督。立法部门是监督的主体，审计部门是立法部门的组成部分，独立于政府开展事后监督。典型代表是美国、英国。司法型监督强调具有司法性质的审计或会计法院运用国家的司法程序对财政资金分配、使用主体及其使用情况进行监督。典型代表是法国、意大利等国家。行政型监督注重行政体系内部专门监督机构对其他部门的监督，监督部门是行政部门组成部分，监督的独立性不足。典型代表瑞典、瑞士等国家。独立型监督是由独立于立法、司法、行政机关的专门机构作为监督主体，监督过程较少受到干涉，但监督结果未能完全规避立法、司法部门的制约。典型代表是德国和日本。由于各国的国体、政体以及机构设置不同，采取的财政监督模式不同。但近年来，发达国家选择和运用的监督模式趋向多元化、复合型的特点。例如，美国实行财政立法监督制度，又辅之以行政监督；法国实行财政司法监督制度的同时，又以法律形式同步规定了财政部门的监督职权等等。
（二）分工明确的财政监督体系
发达国家都设有专门的财政监督机构，并赋予法定的监督责权，使得监督机构有很强的法定权力，形成国会（议会）、审计、监察部门对预算执行的监督，财政等行政部门的日常监督与内部监督的财政监督体系，大大增强了财政监督的独立性和有效性。同时，各国政府也重视发挥社会监督力量，加大政务公开力度，支持会计师事务所、律师事务所等社会中介机构履行着社会监督的职能。
（三）科学有效的监督机制
发达国家财政资金监督范围包括了预算编制、预算执行、决算审计等整个财政资金活动全过程。一是注重预算编制的监督。各国都十分重视预算编制的科学性、准确性，预算编制和审批的时间较长，预算内容全面、有详细的文字说明和分析。二是强化对预算执行和预算调整的约束。各部门、各单位都必须依法严格执行经立法机构审议通过的预算。预算的调整须按立法程序经议会（国会）审议通过，除此之外，任何人都无权更改预算。特别是加强对财政支出的事前、事中审核、对关键项目的抽查和专项检查，保证了预算执行有效性。
（四）完善的财政监督的法律、法规体系
发达国家都建立了完善的财政监督法律体系。各国通常在《宪法》中明确财政监督主体的法律地位、权力和责任，并对财政收支活动、议会决定和监督财政制度的内容做出规定，以提高财政监督主体和财政监督行为的法律权威。同时，在《预算法》《财政监督法》及相关法规中对财政管理、财政监督以及监督主体的职责与工作程度等都有具体规定，对财政收支监督的约束性强，权威性高。
（五）全面推行国库单一账户制度
发达国家普遍实行了比较彻底的国库单一账户制度改革，除个别临时性资金在商业银行开立账户外，所有财政收支资金全部纳入中央银行开立的国库单一账户核算。实现预算收入的实时报解、预算支出直达收款人账户，实现了收支一本账管理，提高财政资金使用效率和运用透明度，为财政资金运行全过程监督提供有利条件。
（六）高电子化水平的财政资金监督
发达国家大多建立了以电子网络为依托的财政资金收支运行监督网络，实现财政资金运行信息在政府、资金使用部门、财政、审计等多部门之间共享，实现对财政资金网络化、信息化的实时动态监控，提升财政资金监督效率。
二、我国财政资金监督机制存在问题的分析
（一）财政资金监督模式的独立性不足
我国属于行政型财政监督的代表国家，人民代表大会及其常务委员会、审计部门、财政部门等监督主体都隶属于政府系统管理范畴，各监督主体在财政监督中的地位是平行或准平行关系，各监督主体的监督的权责、内容和手段不够明确，监督职能存在重叠交叉，个别监督主体的管理权与监督权未相互分离，使我国财政资金监督缺乏独立性和权威性。
（二）财政预算管理与监督职能弱化
我国财政监督的内容未实现财政资金收支的全覆盖。一是对预算编制的监督不足。不够注重对预算编制和执行的事前审核审查，预算编制缺乏完整性、预算外资金未纳入政府预算体系和财政监督范围；预算编制时间较短、预算收支指标设置过于笼统，对重大项目预算支出没有特别的说明及分析，缺乏严密的、科学的论证过程。二是对预算执行约束不严，控制不力。预算调整未按严格的法定程序办理，存在较大随意性。三是财政监督的片面性。重财政收入监督，轻财政支出和财政资金使用效果的监督，重外部监督，轻内部监督，重事后监督检查，对事前、事中监督较少。
（三）财政资金监督法律体系不够完善
虽然，我国的财政监督法制建设工作在近几年中不断取得新的进展，但迄今为止仍尚未出台一部具有完整性、系统性、权威性的国家层面关于财政资金监督的专门法律。财政资金监督的法律依据只是散见于各有关法律法规的相关条款中，使得目前的财政监督工作在地位、组织、职责、权利、任务、程序以及处罚手段等方面都缺乏一个强有力的法律保障。 （四）国库单一账户集中收付制度未完全实现
2001年我国启动了以建立国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度改革，虽然取得了一定的成效，但至今为止，真正的国库单一账户集中收付制度仍未完全实现。主要体现在：一是仍有预算外收支未纳入国库单一账户核算，未实行政府预算管理，未通过国库单一账户集中收付。二是存在财政资金的分散支付。即由国库一次性将资金拨入各单位银行账户，由各部门、各单位自主安排使用。这样容易导致拨出的财政资金沉淀在收款单位账户，使财政资金脱离了财政监督范围，产生截留、挪用的风险。三是财政资金收支流程不科学。有些预算收支通过财政部门在商业银行开立的财政专户办理，这部分财政资金游离于国库单一账户收支管理外，极易产生监督的缺位。
（五）电子化监控网络体系还未完全建立
目前财政监督系统还比较落后，部门间信息渠道不够顺畅，无法提供适时的、全面的财政监督数据，没有充分运用现代化手段建立起一个与多部门共同联网、共同监督的计算机联网监督管理系统，无法通过电子化手段对财政收入的征缴、入库情况和财政支出的拨付、使用与管理等情况实施网上适时监督和远程监控，预算编制、执行与评价的智能化、标准化水平不高。
三、发达国家财政资金监督机制对我国的启示
（一）建立多元化、复合型财政监督制度
从西方发达国家的审计监督制度来看，最大的特色在于监督机构的独立性。我国当前采取的行政型财政监督模式存在很多不够完善的地方，建议借鉴发达国家科学的财政监督制度，引导我国财政资金监督模式由行政型监督为主向以立法监督和行政监督相结合、社会监督为辅的多元化监督制度发展，有效增强财政资金监督的独立性与权威性。
（二）加强财政监督的法制化建设
一是针对财政监督制衡机制的需要，建议通过立法，制定《财政监督法》或《财政监督条例》，明确财政监督的法律地位、作用、职责和任务，树立财政监督的法律权威。二是厘清各监督主体的监督职责。通过健全财政监督法规，完善各监督主体的职能定位和监督的方式，健全监督处罚措施和手段，保证各监督主体监督的独立性，从根本上解决监督部门之间职责重叠、检查重复、出现问题互相推诿等问题，提高财政监督效率。
（三）进一步强化预算管理与监督
加强政府的预算计划性、集中性、公开性和法治性，是财政监督管理工作的一个重要内容。大力推进全口径预算，将所有财政收支全部纳入预算管理。适当延长预算时间，将预算编制期延长至1年以上至3年以下，提高预算编制科学性。将预算支出项目细化到具体的资金项目，改变目前粗框架的预算科目类别设置。硬化预算约束，规范预算调整的程序，使经过人大审议通过的预算议案更具法律性，提高预算的透明度。
（四）建立科学的财政资金监督体制和机制
一是要建立起人大、审计、财政、社会中介机构等多层次的财政监督体系，合理划分各监督主体的职责权限，要将财政监督机构与被监督部门相分离，增强财政监督工作的独立性，提高监督效能。二是改变单一的财政监督方式。从事后监督为主转变到财政资金收支活动全过程的监督上来，从注重收入监督转变到收支监督并重，以支出为主的监督上来。加大日常监督和事前、事中监督的力度，真正形成财政监督与财政管理融合、日常监督和专项监督相结合的监督新格局。三是重视发挥社会监督的作用。提高财政信息透明度，完善社会监督渠道，建立监督反馈机制，使社会监督落到实处。
（五）进一步健全国库单一账户集中收付制度
积极推进以国库单一账户为基础的国库集中收付制度，是实现政府财政资金“一本账”的核心和基础。将政府所有资金都集中在国库单一账户上进行核算和管理，所有的支出资金都由这个账户直接支付给商品或劳务供应商，以便政府、财政部门全面掌握每一笔财政资金的来龙去脉，有利于克服国库分散支付情况下存在的诸多财政监督的制约因素，提高财政监督效率。
（六）进一步加强财政监督的信息化建设
财政监督手段的信息化是提高财政资金监督的有效途径。我国应借鉴国外财政监督信息化建设的先进经验，充分利用信息化、网络化等高新技术，尽快建立起全国统一的财政资金管理、使用、监督和评价的财政监督信息化系统，实现对财政资金收支活动全程、同步、动态的监督与控制。同时，要加强监督部门间联网监督体系建设，实现监督部门与被监督部门、监督部门与财政资金使用部门以及监督部门与政府、税务、国库等主要经济部门间的横向联网与信息共享，最大限度满足财政部门预算、决算管理、国库的集中收付管理、政府采购管理、宏观经济预测等多方面监督管理需要，增强财政监督的透明度，提高财政监督效率。
（作者单位为中国人民大学）
[作者简介：池文丽（1993―），女，中国人民大学经济学院本科在读。]
