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关于政府会计透明度问题的思考

  一、政府会计的目标
  政府财务报告是全面反映政府财务状况和披露政府财务信息的主要载体,也是反映政府财务受托责任和财务绩效的主要方式,是信息使用者进行经济和社会决策的依据。
  陈立齐、李建发(2003)认为政府会计的目标是保护公共财政和财产,准确计量和传递财务状况,以便评价财务受托责任并有助于做出决策。丁 鑫、荆 新(2010)认为我国政府会计的总体目标可以分为如下三个层次 :第一,基本目标,提高政府的财政透明度;第二,重要目标,全面反映政府的受托责任;第三,最高目标,提供有助于使用者进行决策的信息,即“决策有用性”。此外政府会计的具体目标应兼顾预算管理、财务管理和绩效管理三方面需要,分别通过预算会计系统和财务会计系统予以实现。
  新公共管理运动更加重视政府公共受托责任的履行状况,注重政府绩效的测度与评价,强调服务型、绩效型政府建设,政府会计作为反映、监督、评价政府治理状况的信息系统,应以助力政府履行公共受托责任、完善政府绩效评价体系为重要导向。
  二、目前政府会计信息披露存在的问题
  目前我国政府财务信息披露无论在理论研究还是实践运行上仍都处于探索阶段,尤其对政府财务信息披露的内外部影响因素及作用机制缺乏深入思考,尚缺乏系统完善的理论分析框架来支撑政府财务信息披露体系的构建。其透明度不足存在的问题有以下几点:
  1、预算会计体系不完善 。一是现行预算会计要素滞后不能真实、完整地核算新业务。二是现行预算会计收付实现制确认原则不合理。收付实现制不能真实反映各级政府的经济资源和承担债务情况。三是现行预算会计某些科目使用不规范四是现行预算会计财务报表制度后续监督不完善。此外还有预算公开的服务对象缺乏专业知识。
  2、政府会计采用收付实现制的局限性。目前中国政府会计普遍采用的是收付实现制(现金记账法),收付实现制的一个重要的缺点就是难以准确反映政府部门的资金管理活动,它强调的只是“控制职能”。收付实现制基础上编制的财务报表反应的受托责任较窄,不利于绩效管理和考核,易为管理当局操纵。收付实现制也无法反映某些政府承诺和长期决策的完整成本,无法反映固定资产真实价值。
  3、会计透明度不足增加政治交易成本。政府透明度是解除政府受托责任,提高公众信任的一种手段。提高财政透明度的最主要路径是政府会计信息及其信息系统,是政府机构及官员践行社会责任的必然要求。此外,政府会计是反应政府绩效信息的重要手段。良好的政府会计透明度有助于民众清楚政府财务运行情况和监督政府受托责任履行情况。政府会计信息披露的不完整性影响到政府委托人获取信息的有效性,由囚徒困境理论可知在信息不完善的前提下,将产生非合作博弈,个人理性可能产生整体的非理性结果,从而增加政治交易双方的交易成本。
  三、提高政府会计透明度的驱动因素
  政府会计改革是对外部环境变迁的适应性选择,是在多重环境因素驱动下推进的 ( Lüder,1992; 陈志斌,2009; 胡志勇,2011;张 琦 程晓佳2012)。
  国际环境对政府财务信息披露的驱动作用不容忽视。中国在世界的经济地位注定要吸引更多国外的目光,政府的财务信息随之受到很大程度的关注。外国关注中国政府运行状况、债务状况、信用级别和风险状况,以此做出符合自身利益的政策。外部压力主要是指外国的投资者或其它信息需求者在评判中国政府财务状况、信誉状况以及制定相关决策时,需要中国披露政府财务信息; 内部压力主要是中国为融入国际舞台、提高政府声誉而主动披露政府财务信息。
  从国内社会环境来看,随着社会公众纳税人意识和民主意识的提高,社会公众对政府配置和使用公共资源的效率效果更加关注,对政府治理绩效提出了更高的要求,对政府信息公开与透明的呼声也越来越高,这也是我国民主法治建设进步的表现。
  四、提高政府会计信息透明度的政策建议
  1、相关会计法律法规的建设。想要一个合理的政府信息披露环境,必须制度先行,要构建一个良好的制度环境。顶层的制度设计尤为重要,必须构建与政治体制改革、行政体制改革、财政体制改革相适应,与服务型政府建设、转变政府职能、创新行政方式相配套,与国家、地方经济社会发展中长期规划计划有机统一的政府会计信息公开体系。
  2、政府会计核算基础的改革-权责发生制。实行什么模式的政府会计,不仅取决于各国的政治体制和经济环境,而且取决于各国政府部门和会计职业界的理念和态度。一国的财政透明度和融资成本相关,会计信息透明度越高,那么融资成本相对会低,会计信息透明度越高,融资成本就会相对较高。中国政府的会计信息虽然没有中国企业会计信息要求高,但是政府会计信息也需要在中国经济转型过程中提高透明度。权责发生制的核算基础不仅能能反应政府会计的资产和负债,而且对于财政风险的评估和披露、预算项目的投入产出分析、政府财政状况指标( 如政府总体差额) 的计量有很大的作用,李克强总理就指出加快向权责发生制的政府财政体系转变。
  3、政府审计的监督。目前是努力让政府会计与政府审计由“静态分离”向“动态结合”发展,在机制和制度上加强结合。过去我国政府往往忽视审计的作用,在当前的公共财政管理框架下应该强化政府审计的监督职能。当今审计机构隶属于政府,政府出台财政政策、编制财务报告和执行审计职能,可以看出我国政府审计的未来走向是向独立审计发展。在加强审计的监督职能时可以有第三方审计单位介入,由于其独立、科学、公正的特点,可以提高审计报告的客观性和可信性。   五、结语
  提高政府财政透明度是发展市场经济的要求,从整体来看,利益、制度、组织、技术等方面的冲突不是孤立存在的,而是相互交织的,政府财务信息披露应注重兼顾各层面的协同配合,完善多方冲突的协调机制。提高政府会计信息透明度需要一个包含目标、主体、载体和行为“四位一体”的披露理论框架,这有助于实现政府财务信息披露制度体系、实施机制和保障体系的循环演进。(作者单位:重庆工商大学)

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