一、引言
失地农民是我国快速城镇化过程中的必然现象，据悉我国目前有近4000万失地农民，随着我国城镇化的继续推进，这一数字还会继续增加。失地农民因为其特殊性已成为影响我国社会治安稳定的重要因素。不同于发达国家的失地农民和我国进城务工人员，我国失地农民具有两个明显特征：第一“务农无地、就业无岗、社保无份”的“三无性”，第二被迫性，不同于发达国家征用土地的市场化赔偿标准、公开听证和协商性，我国失地农民在征地与否、征地赔偿标准上存在着屈服于政府发展规划和赔偿标准的“被迫性”。基于这两点特征，合理的安置方式成为保障失地农民生存发展以及维护社会和谐的重要课题。
二、文献综述
在失地农民生活保障方面，许多学者认为实行最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等“一揽子”的保障体系并不符合我国大部分地方政府的经济发展水平，因此肖黎明（2012）提出非均衡的发展思路，即以最低生活在保障和养老保险为突破口，逐渐向生育保险、工伤保险等发展。在失地农民安置方式上，我国先后经历了农业生产补偿安置、招工安置、货币补偿安置以及社会保障安置等多种方式。目前，大多数地方政府由于操作简单、后续问题少等原因倾向于货币补偿安置方式，但大多数学者认为社会保障安置是解决失地农民问题的最好办法。纪晓岚（2011）分析了社会保障安置的不同模式，例如北京城保模式、青岛农保模式、上海镇保模式以及重庆商保模式等。但社会保障安置也存在问题，林宝（2008）对土地换社保安置方式的合法性、公平性和持续性等提出质疑，潘付拿（2015）也认为土地换社保存在合法性和合理性的问题，土地和社会保障不应当是并列选择，社会保障应当基于农民的公民权利而非以土地作为交换。
基于保护失地农民利益这一出发点，多元化的失地农民安置方式成为新的探索领域。金晶（2010）根据江苏省失地农民的调查显示失地农民就一次性货币补偿、养老保险、最低生活保障等不同安置方式存在不同意愿，提出应当建立以社会保障安置为主的多元化安置方式，罗湖平（2010）提出基于政府、开发商和农民三者博弈的“G+D+F”的复合安置方式，安置方式涉及住房安置、补偿安置、社保安置、就业安置以及生产用地安置等多种方式。虽然学者们提出了多元化安置方式的解决思路，但是缺乏具有针对性的安置方式结合研究。本文试图探索基于农民土地功能偏好差异，以社会保障安置为主以土地安置、就业安置、土地入股安置以及货币补偿安置等为辅的多元化安置模式。
三、土地功能及目前安置方式的问题
（一）土地的功能分析
古典政治经济学家威廉?配第称土地为“财富之母”，对于农民而言，土地具有多重作用本文将土地对于失地农民的作用归纳为就业、养老、资本三种功能。
首先是就业功能，多数失地农民由于就业市场有限以及人力资本投入不足等原因，务农是他们的主要就业方式和收入来源，一旦土地被征用，这些农民将面临着失业以及难以再就业的困境。其次是养老功能，我国长久以来农村地区以家庭养老为主，其实质就是土地养老。最后是资本功能，这一功能在土地流转政策执行较好的地区尤为明显，农民将土地使用权转移给承包商，获得收益。同时，部分农民进入城市务工，土地对他们而言成为闲置资产，被征收后主要表现为资本功能。
（二）目前安置方式存在的问题
整体上看，社会保障安置模式存在如下问题：
第一、社会保障安置资金存在来源单一、出资比例不合理问题。目前社会保障安置资金主要来源于农民的安置补偿费用，政府土地出让金净收益、财政拨款、全国社会保障基金投资收益、社会捐款、国有资产变现等渠道资金来源缺失，这直接导致社会保障安置资金短缺。其次是社会保障安置资金出资比例与土地征用利益分享比例严重失调，在土地征用收益分配中政府是主要的受益人，而农民的收益最少，贾生华（2002）对浙江绍兴的调查中显示征地收益中农户的收益仅占到15.66%，而地方政府占到63.79%，中央政府占到20.56%，虽然这一数字随着时间和城市的变化会有不同，但是它反映的收益分配问题是值得重视的，由于政府在土地收益中是主要的受益人，政府应当承担社会保障资金的兜底责任。
第二、社会保障安置水平低，一方面是大多数社会保障安置仅限于养老保险，失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等尚未覆盖，因此不能解决失地农民看病难、就业难等问题，另一方面是社会保障补偿金少，以浙江绍兴市为例，失地农民每月仅领取170元保障金，这相对于居高不下的生活成本无异于杯水车薪，这也使得许多失地农民生活上难以为继，成为群体性事件的导火索。
第三、一元性问题，这里的一元性是指采取社会保障安置的地方政府没有配合其他安置方式，尽管浙江等地按照失地农民年龄层不同进行不同的社会保障安置，却形成了老人享受较高的养老保险，劳动年龄层失地农民被迫自己负担社会保障费用，有失公平性。因此，无论是单一的货币补偿安置、留地安置还是单一的社会保障安置都不足以保障失地农民的利益，因此需要探索以社会保障安置为主的多元化安置模式。
四、“社会保障安置+”模式分析
失地农民由于地区经济发展水平、就业能力、自我认知、家庭经济情况等不同，对土地的功能的认知和偏好存在巨大差异，目前多数政府在失地农民安置中采取单一化安置，这样“一刀切”的做法忽略了失地农民个体间的差异性，无法满足失地农民的需求。下文就失地农民对于土地的就业功能、养老功能以及资本功能偏好不同进行以社会保障安置为主的“社会保障安置+”模式分析。 （一）基于就业功能的“社会保障安置+留地安置+就业安置”模式
对于偏好就业功能的失地农民，地方政府可以考虑以社会保障为主兼以留地安置和就业安置方式。在社会保障安置方面，可以参考城镇居民中自由职业者的社会保障统筹层次和标准对失地农民按照实际年龄和就业年龄缴纳城镇居民保险，以逐步实现城乡社会保障一体化。其费用应当由政府、村集体组织以及农民共同承担，其中政府部门和村集体应当承担70%以上比例。在留地安置方面，地方政府应为村集体组织留出一定的集体用地，留置用地的使用可以参考日本和荷兰的发展经验，集中建设失地农民社区住房，并在住房周边建设社区服务中心、商业中心以及发展精细化农业如鲜花、蔬菜种植等。在就业安置方面，地方政府应当为失地农民提供免费、常规的就业培训，同时应当为失地农民提供创业咨询服务、贷款政策以及税收优惠等促进失地农民再就业。对于征地企业为劳动密集型、成熟技术型企业，政府应当与企业协商承担部分培训后符合企业要求的就业指标，并通过企业和政府双方为失地农民提供持续在岗培训，降低失地农民失业风险。
采取“社会保障安置+留地安置+就业安置”模式应当注意三个问题：首先，地方政府要对农村集体留存地进行长期规划，避免出现反复征地以及留存地碎片化，出现“城中村”现象；其次，应严格管理和监督地方政府征地程序和土地用途，一些地方政府为了追求GDP增长存在“金融征地”即通过征用土地使企业向银行套现，对农村土地征而不用造成资源浪费；最后，增加社会保障安置覆盖面，目前大部分地区的社会保障安置以养老保险为主，医疗保险、工伤保险、生育保险以及失业保险覆盖率极地，很多地方政府在实行社会保障安置过程中甚至仅包含养老保险，这会使得失地农民成为社会发展的安全隐患。
（二）基于养老功能的“社会保障安置+货币补偿安置”模式
土地在广大农村地区特别是经济欠发达农村地区承担着养老功能，特别是对于已经超出劳动年龄的失地农民，没有土地这一最后保障，将会面临严峻的生存困境。因此对于偏好养老功能的失地农民安置可以采取“社会保障安置+货币补偿安置”模式。
在社会保障安置上，应以养老保险和医疗保险为主，政府部门可以参考重庆社会保障安置的商业保险模式，养老保险方面失地农民向政府进行申请，政府将申请人应得到的补偿安置费交给商业保险公司进行操作，申请人每月向商业保险公司领取养老费用，医疗保险则按照商业保险方式和标准由政府和农民共同缴纳费用，失地农民根据商业医疗保险标准进行报销和赔偿。这样政府可以利用商业保险公司的专业性对养老基金进行操作，实现盈利最大化和管理专业化，同时补充商业医疗保险解决失地农民看病难问题。
除养老和医疗的社会保障安置之外，失地农民还应获得相应的青苗费、地上附着物以及征地使用费等费用，这些费用应采取货币补偿方式。货币补偿方式有两种发放方式，一次性发放和分期发放，地方政府可以借鉴台湾地区的分期发放方式，失地农民按照得到补偿费用的数额获得一定数量的货币券，然后定期到政府部门换取现金，这样可以大大降低地方政府的财政压力同时避免失地农民非理性消费。
（三）基于资本功能的“社会保障安置+土地入股安置”模式
城镇化进程中的土地征用大多数为城郊地区，这些地区由于与城市联系更为紧密，许多劳动力进入临近城市务工，土地对他们而言等同于闲置固定资产，一旦土地被征用，这些失地农民更偏好土地的资本功能，因此可以考虑“社会保障安置+土地入股安置”模式。
这里的社会保障安置与“社会保障安置+留地安置+就业安置”相同，应将失地农民纳入城镇居民保障体系当中，由政府、村集体组织和农民自己共同负担社会保险相关费用。土地入股安置应当由政府部门、用地企业、村集体组织以及失地农民对于征用土地股份比例、利益分配标准等进行共同协商，并签订土地入股安置协议。土地入股安置可以为失地农民提供长期稳定的收益来源，并降低政府财政压力。目前的留地安置中失地农民仅参与企业利润分配，但并未参与企业管理，在今年后的实施中应当通过民主选举方式选择失地农民代表进入企业股东委员会，参与企业管理。
五、结论
“十二五”规划中提出政府对失地农民应采取社会保障安置、货币安置、就业技能培训、住房安置等多种安置方式，地方政府在征用土地过程中应当充分了解失地农民的土地功能偏好，采取多元化的安置方式。要改善失地农民的社会保障现状，政府就要改变“一脚踢”的安置方式，将失地农民纳入服务对象范围，采取多元化的安置组合模式，制定多种可供选择的方案，并将每种方案的利弊以简单明了的方式制造成册并配合专人讲解，保证土地功能偏好不同的失地农民充分了解政府的政策方案并实现个人利益最大化。
