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内容提要]
本文通过对全球化背景的分析，结合当前国际上的一系列事件，对建立一个国际公共事务管理的国际治理机制进行探索，重点分析全球化背景下的国际公共事务主体的合法性问题。本文提出，国际公共事务的管理是当前国际政治、经济和文化发展的必然趋势，到底谁有权对国际公共问题进行治理，谁对公共事务有其管理权和决策权，以及谁在最后执行国际公共事务决策，这就是必然国际公共事务管理主体的合法性问题。本文认为，国际公共事务管理主体的合法性在于以主权国家为基础的公共事务管理权力让度，而该权力的存在，目的是为国际社会公共问题的解决提供“公共产品”。另外，国际公共事务主体的合法性理想根基是来自于民主的选择，即以主权国家、世界公民或全球公民的共同选择。国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。本文还通过对国际公共事务管理主体中主权国家、国际政府组织及其它非政府国际公共管理组织的合法性进行剖析，对全球化背景下建立国际社会公共事务管理、治理机制的可能性与前景做出分析，并深入探讨了国际公共事务管理主体合法性产生的困境和问题，即国际公共管理主体的合法性存在先天性的不足，因而在全球化背景中受到来自强权政治、霸权主义等方面的挑战。完整意义上国际公共事务管理主体有效运作的还需要漫长建设道路。
[关键词] 全球化 国际公共事务管理 合法性 全球治理
作者简介：
王乐夫：男，(1941.8-),海南省定安县人，中山大学行政管理研究中心主任，政治与公共事务学院院长，教授，博士生导师。主要研究领域：行政理论与领导科学、公共管理等。
李伟权：男，（1974.8-），广东博罗县人，中山大学行政管理研究中心，行政管理专业在读博士研究生，研究方向：行政理论与领导决策，公共管理。
一、全球化与国际公共问题的治理
全球化发展所带来的一个直接后果就是全球化问题的增多与现有政治实体管理能力不足之间的矛盾加剧。和平与发展是当代的主题。然而，随着文明社会的发展，国际之间的政治、经济文化之间的斗争与问题越来越迫切需要各民族国家进行更多的合作。世界需要包括国家、国际组织、非政府组织在内的各社会主体的协调与合作。这就是全球治理。更有甚者提出全球公民社会的思想，强调发展跨国社会力量，弥补政治权力的遗漏。这都是强调在全球问题上以多元主义取代以前单纯以国家为中心的思想。
在上个世纪初期，即有人提出要建立“世界政府”，但在当时的国际背景下是十分不现实的。随着社会的进步，经济与科技的发展，国际民主进程的加快，设立国际组织进行国际公共问题的处理，不仅是必要的而且是可行的。现在，除了联合国外，各种区域性的国际组织、专门性的国际组织如雨后春笋，层出不穷。与实践相比，我们的理论则相对落后。建立国际公共事务管理机制的必要性表现在下列几个方面：一是经济全球化需要建立国际公共管理机制。经济全球化使各国经济联系日益密切，一损俱损、一荣俱荣。市场失灵、贫富两极分化等经济问题必须各国共同努力，协调一致，才能圆满解决。二是国际人权状况的改善需要建立国际公共管理机制。人权从根本上讲，是一个国家的内政。但是，不可否认的是现代文明下，人权也有一定的国际标准。生存权、发展权、尊严权、平等权等均是人权的不可或缺的部分。为改善国际人权状况，避免因人权问题干涉别国内政，侵犯国家主权，应当建立具有法律效力的国际人权管理机构，领导国际人权改善方面的工作。三是保障国际公共安全需要建立国际公共管理机制。发生在美国的9.11事件表明国际恐怖主义分子的活动已经具有明显的国际化趋势，而反恐怖主义的国际协作相形见绌。为了同恐怖主义斗争，维护国际公共安全，建立负有国际公共安全管理职能的管理机构势在必行。四是解决国际流行疾病、解决人类环境污染等环保问题需要建立国际公共管理机制。艾滋病已经成为人类共同的敌人；酸雨、臭氧洞、土地沙漠化、物种灭绝预示着人类的生存环境日益恶化。为了解决上述各国共同面临的问题，必须建立国际公共管理机构，对相关事务进行管理。五是反对霸权主义、强权政治需要建立国际公共管理机制。长期以来，超级大国实施霸权主义、强权政治的一个借口是：国际事务需要管理而无人能够担当此项任务，正是它以对国际负责的姿态管理各国事务。因此，我们在反对霸权主义、强权政治的同时，应当看到国际公共事务的公共管理是历史发展的客观要求；只有建立国际公共管理组织圆满完成国际公共管理职能，才能更彻底地反对霸权主义、强权政治。六是提高国际公共事务管理效率需要建立国际公共管理机制。在各国的公共管理职能中，有一些是国际通行的内容。如果将这些职能统一起来，使各国能够充分协调，既可以改善管理的效果，也可以提高管理效率。
在国际公共事务的确定上，国际公共事务是指主权国家以外的，影响国家发展、人类生存的政治、经济、文化、军事、环境以及其它必须依靠国际社会进行共同治理才能解决的公共性事务。这些国际公共事务具有下列特征：第一，国际性。国际公共管理不涉及或几乎不涉及国家内部和私人性的事务。只有这些事务上升为国际社会必须关注的、不处理会影响国际社会正常秩序发展的，也就是具有了国际性的，才是国际公共管理的一项内容。第二，公共性。国际公共管理是以社会公众包括国家、地区、企业和个人作为服务对象的，一般来说，只要具备了该组织管理的对象属性，就可以纳入组织的管理范围之中。国际公共事务是公益性的公共事务，它的解决不仅仅是为了个别国家或地区，而是有益于全世界的。并不是着眼于现在，而着眼于将来的公共事业和公益事业。第三，共同管理的特性。国际公共事务必定是需要多种权力主体进行管理的事务。只有上升为需要多种权力主体进行管理，这类事务才能具有公共性。而且，没有多种权力主体形成共识进行问题的处理，就不可能或者说是难解决的。
国际公共管理问题包括国际公共权力、国际公共利益与国家利益、国际公共管理组织、公民的基本人权问题、国际经济发展问题、国际公共环境问题、国际公共安全问题、国际文化问题，国际和平与发展问题等等方面的问题。国际公共管理并不同于国际政治学的研究范围，它更加注重的是对国际公共事务的管理与问题的解决上面，是要建构一个国际公共管理的体系来实现全球的共同治理。
国际公共管理的基础建立在全球化之上。 全球问题是人类面临的共同困境，问题的解决也在很大程度上仰仗各国政府及相关组织的共同行动，如果可以用一个概念加以描述的话，那就是治理。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。治理的好处在于它既涉及主权又与主权无绝对联系，它允许非政府组织及非制度安排发挥作用，有时是绝对作用。因此，认为全球化已经导致国际共同管理事务存在和有必要性的人自然认同治理的可能，就是以威胁主权国家为由反对国际公共事务管理的人，也较能接受治理，国际治理成为人们的共识。国际治理包含了三个基本含义：一是治理针对的对象是单个国家无法单独完成的全球性问题，需要相关主体的合作；二是治理的主体是多元的。通常包括民族国家、政府间组织、非政府组织及个人。这些主体在问题解决中具有互补协作功能。三是全球治理和区域治理一样，是多层次治理。从总体看，它涵盖了区域、国家、次国家三个层次。全球治理的结构包括，在纵向上，全球治理并不只是全球性问题的治理，而是全球范围的治理。在横向上，全球治理包含文化价值、伦理观与制度因素。其中制度是核心，制度分为活动实体与活动规则。全球治理的基础是全球公民社会的建立与成熟。
国际公共管理并不是建立全球性的政治管理体系或是行政管理架构，也是不建立全球性的世界政府对全世界的政治、经济、文化等进行干预的机制，而是确立一个国际公共事务的处理规则，是对国际公共问题的管理系统工程，是一个协调解决机构，是要确定每一项事关全球命运的事务的管理主体来对问题的处理，从而避免人类为问题不能够尽快解决而陷入困难，导致人类发展的停滞不前，甚至是人类的灭亡。因此，确立国际公共事务管理的主体及其权力，是当前国际发展一项重要的任务。
二、全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性基础
在全球化的背景之下，国际公共事务的处理比以前更加成熟，首先，经济与科技的发展为国际公共管理提供物质基础。经济的发展为国际公共管理提供雄厚的物资基础。科技尤其是信息技术、交通运输技术等的飞速发展为国际公共管理提供先进的手段。其次，开放的国际政策和趋势为国际公共管理提供思想认识基础。自近代以来，世界的整体趋势走向开放。闭关锁国已经为绝大多数国家所不为。世界贸易组织已经有140多个成员国。这表明建立国际公共管理已经有一定的思想认识基础。再次，已经存在的国际组织为国际公共管理提供组织基础。国际公共管理组织已经在一定领域、一定区域内存在。联合国、奥林匹克委员会、欧盟、东盟等已经担当一些国际公共管理职能。这为完善国际公共管理组织打下基础。第四，全球的区域治理实践说明构建国际治理体系的可能性。国际格局的变化，国际政治联合趋势加强，国际经济一体化、国际军事冲突与对抗、跨区域文化交流、全球性社会问题日益增多这些都构成了国际公共管理需要解决的问题。
实际上，现阶段各国在处理国际问题的效率是低下的，其原因在于缺乏一个有效的公共管理机制，尤其是对国际公共事务管理主体的合法性存在着许多争议与分歧。这就是全球化背景下国际公共事务管理主体的合法性问题。国际公共管理的主体是存在的，并且已经在一定程度上发挥着其国际公共事务处理的重要作用。那么，国际公共管理主体的合法性由哪些方面组成？其合法性的基础是什么？
1、合法性及其讨论
“合法性”是一个内涵非常复杂的概念。它的形容词legitimate（合法的或具有合法性的）的词典意思包括：1）根据法律的，符合法律的；2）与既定的规章、原则、标准相一致的；3）合法婚姻所生的；4）符合推理规则的，有逻辑的，并因而有效力的；5）以继承权的原则为依据的；6）正当的（justified）；7）正常的或通常类型的。“合法性”概念被用来表明具有这些属性。概括地说，“合法性”表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础，至于具体的基础是什么（如某条法律、规则、标准或逻辑），则要看实际情境而定。合法性是指符合某些规则，而法律只是其中一种比较特殊的规则，此外的社会规则还有规章、标准、原则、典范以及价值观、逻辑等等。因此，合法性的基础可以是法律程序，也可以是一定的社会价值或共同体所沿袭的先例。
“合法性”概念在社会科学中的使用有广义和狭义之分。广义的合法性概念被用于讨论社会的秩序、规范 ，或规范系统。 它运用于社会领域，比法律、政治更广的范围，并且潜含着广泛的社会适用性。狭义的合法性概念被用于理解国家的统治类型或政治秩序。 在国际政治中，国际公共管理主体的存在并不是一种统治，而是管理或治理。所以国际管理主体并不是合法统治。合法统治是合法秩序的多种形式之一，它包含着被统治者对统治的承认。 国际文化多元主义则把国际公共管理主体的合法性承认引申为群体与群体的关系（平行的承认） 、管治者与被管治群体的关系（“上”对“下”的承认），它构成了一个共同体内异质文化群体的“承认的政治”，特定的文化或者具有特定文化的群体通过这种过程获得自己的合法性。
从政治哲学理念中规范意义上来理解合法性对理解国际公共管理主体的合法性有一定的借鉴意义。在西方，最早将权力合法性上升为评估权力首要因素的是卢梭。 合法的权力来自于服从而不是强力。但是，作为国家来说，暴力是权力合法性来源之一。对暴力权利的垄断被人们称为国家的主权权力，它是近代以来国家权力合法性的依据之一。但是国家权力的合法性还必须有其他依据。“国家所代表的是一种公共权力。公共权力不同于以追求自身利益为目的的掠夺性(predatory)的权力。它的首要职能是为国家内的人民提供秩序，提供安全，使他们能够过一种有安全的生活。” 国家权力的“理由”基于一种权力与责任、权威与义务相对应的原则。主权权力的基本职能是为主权属下所有成员提供公共产品。 国家履行这些职责构成国家权力合法性的依据，构成国家垄断使用暴力的权利与税收权利的依据，也构成国家要求臣民服从的“合法性”(legitimacy)依据。
2、国际公共管理主体的合法性基础
全球化条件下，到底国际公共管理机制才是具有合法性的机制，其主体合法性如何确定？国际公共管理主体的合法性基础是否也像主权国家一样呢？它显然是很不相同的。一般来说，国家权力的来源可以有传统的权力、暴力权力和提供公共产品的责任权力，还可以是民主权力。而国际公共管理主体的权力合法性容易受到质疑。因为它有许多不稳定的合法性因素。国际公共管理主体是存在的，而且在国际关系中也发挥着重要的作用。
从西方现代政治哲学传统中，国家权力的合法性有两个基本标准。一是最高标准，从民主制度的根本原则出发，政治统治的合法性必须建立在被统治者同意并对被统治者有所交待(accountable)的基础上。二是最低标准，即权力与义务的统一。统治者掌握政治统治权力的基本预设是它能够为被统治者提供具有普遍意义的公共产品。同理，国际公共管理主体权力的合法性也应当符合这两个标准，或者至少是符合最低标准。即国际公共管理主体应当是体现国家主权民主选择的权利，是国家或世界公民选举出来的。这就是管治合法性的基础。管治是主权国家权力的让度。事实上，按照这个标准，现在所谓的国际公共管理主体都缺乏必要的合法性依据。这就注定了是其合法性的先天不足。现今国际公共管理主体还不具有对世界上人民有所交代即对全世界负责任的机制。国际公共权力合法性的标准之一是它必须具有普遍性，即在这种权力对所统辖的范围内普遍适用同一原则。但事实上，这种权力的普遍性还存在着争议，它往往不是遵循民主的原则，而是遵循利益与强制的原则建立起来的。一般来说，国际公共管理主体的合法性主要体现在下列几个方面：
第一，国际公共事务管理权力的共同让度是主体合法性的首要基础。
人们希望国际公共管理存在的基础是建立在西方近代自由主义传统中的理想主义原则与反映弱小国家利益与诉求的平等原则结合在一起，这样才能够最终确定国际社会普遍承认的主体合法性的地位。它应当以平等主权原则为基础，寻求全球化环境下最大可能的国际合作，并寻求在主权国家转让部分权力的基础上实现某种全球化国际公共管理。在国际公共事务管理的过程中，核心是主权平等原则。实际上，这就涉及到两个问题，国家的主权是不是绝对的？如果不是，它应当在多大程度上让度其权力，让度哪些权力？国际公共事务在当今的发展条件下，国际社会应当确立这样一个原则，即在坚持平等主权的前提下，主权国家在自己领土范围内并不拥有绝对权力，而是必须承认对国家主权权力的适用范围、方式应该有所限制。不管怎么样，国际公共管理主体的合法性还是应当建立在国家权力、公民权力以及社会力量的让度基础之上的。这实际上是创始契约所规定的权利转让。
联合国的作为国际公共事务管理主体的合性地位的基础最重要的是来自于国家权力的让度。但是，由于主权国家权力让度并没有很明确，而且大多数属于“低政治化”的权力让度，所以尽管理论上联合国是公认的国际公共事务管理的主体，但由于其权力来源的有限性和不稳定性，导致了其公共管理权力具有先天的缺陷，在涉及到“高政治化”的问题上缺乏主体完全意义上的合法性基础。
第二，从权力与义务统一的角度来说，国际公共管理主体应当为所管理的对象提供基本公共产品，这是合法性基础之二。
这是其“所然”的合法性。主体的管理性确立了权利，提供公共产品则是主体的普遍性的义务。同国家的产生一样，许多国际公共管理主体的产生是经过一定的历史传统或是由于其超强的国际事务处理能力而得到国际社会所公认的，之所以它会成为国际公共事务管理的主体，在于其为国际社会提供了一种可供参考并可以在实践中起着效用的公共产品，或是一套规则、机制，或是一种理念如保护珍稀动物。世界贸易组织由于其在世界经济发展上制定的一系列国际经济运行规则，以及其有效的经济争端处理机制，从而成为了世界市场经济发展公共产品的最大提供者，正是因为这套规则与机制，它成为了除联合国外最重要的国际公共管理主体之一。其合法性地位也最高。联合国在提供公共产品上也是作用巨大的，因而在一定程度上它补充了权力让度合法性上的不足。
第三，国际公共事务主体的合法性最理想根基是来自于民主的选择，即以主权国家、世界公民或全球公民的共同选择。
除了创始契约所规定的主权国家权利转让和管理主体为所属地区提供公共产品的依据外，国际公共管理主体的权力合法性依据必须与民主原则联系在一起。国际公共事务管理主体的权力必须受到民主机制的制约，从而使权力的行使者对权力实施的对象有所交代。 国际公共管理主体的权力无论是建立在传统之上，还是建立在强权之上。按照卢梭的理论，所有这些权力都是不合法的。真正合法的权力只有一种，即建立在人们自由选择基础上的权力。自由意味着自主。 对于一个国家来说，民主的制度是唯一可以既建立权威又不丧失自由的制度。一切不民主的制度都是非法的制度，都是对人民的奴役。在国际公共事务的管理过程中，按照民主选择的原则来选择管理主体，并赋予其相应的权力，事实上是很难行得通的。
第四，国际公共管理主体的合法性还建立在人类可持续发展的全球共识思想基础上。
21世纪国际公共管理的共识是国际治理，其主题是和平与发展，国际公共管理的目标是人类的共同幸福，其管理法则是确立国际公共管理秩序，这些都是国际公共事务处理的基本精神与原则，国际公共管理主体就是依照这些理念而建立起来的（至少很多这类组织是以这些名义作为其主旨的），在国际关系中，以和平、正义、民主、文明、发展等人类命运息息相关的全球共识为基础的活动，一般都能够获得合法性。如绿色和平组织，因其对人类环境的关注而获得了对世界环境的一定的公共管理权限。全球共识是所有国际公共管理主体获得合法性的思想基础。否则的话，这种国际公共管理主体必定是违背国际社会的意愿，为世界公民所反对的。
三、三类国际公共事务管理主体的合法性剖析
有学者认为，“对西方主流意识形态所倡导的全球化政治统治持批评态度并不意味着否认全球化经济、技术与文化交流要求某种全球化管理机制，协调机制，甚至统治机制。”“在现实中，近代以来，特别是一次世界大战以来，国际社会一直有寻求合作、甚至建立超国家的世界性秩序的冲动，这种冲动导致一系列国际法与国际政治规则的出现，并产生了一系列制度化的组织与机构。从最早出现的国际组织1865年的国际电报组织，到今天左右国际经济命运的国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织，从联合国这样的世界性组织到欧洲联盟等地区性组织，从政府间组织到非政府组织，近代世界发展出相当数量的超国家组织或机构。今天，随着经济、贸易、文化、科技甚至犯罪的全球化，国际社会在政治事务中的合作必然会与日俱增。某种超越民族国家层面的全球化政治机制将有利于全球的稳定与发展。” 据统计，截至1996年，国际性政府间组织达到260个，非政府组织高达5,472个。这些组织或机构使得全球性经济、社会、政治与文化交往得以正常进行。 那么这些国际公共事务管理主体的合法性是怎么样的，这里就主权国家、国际间政府组织和非政府组织作为国际公共管理主体的合法性作一些剖析。
1、主权国家作为国际公共管理主体的合法性
从发展过程来看，1648年威斯特伐利亚条约所规定的主权国家原则实际上仅仅适用于欧洲国家。只是在这些国家之间才有对领土与主权的尊重，才有国家作为国际法行为主体所享有的合法性。所以这种合法性还是局部性的，而不是世界性的。在传统威斯特伐利亚制度的框架下，国际法在相当大程度上包容甚至支持了欧洲权力的殖民扩张，为它们提供了一系列法律手段，从而使殖民征服变得合理合法。对于欧洲之外的地区，欧洲国家一般采取“条约制度"，或采取征服、占有、殖民的制度。从威斯特伐利亚条约到1918年第一次世界大战结束，国际法对于使用或威胁使用武力的行为并未施加专门的限制 。一战之后，特别是第二次世界大战之后，不平等的国际秩序受到挑战，趋向平等成为世界秩序的主导趋势，获得独立的国家，不论大小，不论其经济与军事力量强弱，都在理论上享有平等的主权。联合国宪章第二条明确规定联合国的组织原则是“各会员国主权平等的原则”。将主权平等原则写入联合国宪章“在主权观念发展的历史上是一个重要的里程碑。” 同时，国际社会对国家使用武力发展出某些限制。国际共同治理是建立在主权国家之上的机制，尽管早期以欧洲为中心有过一定程度的国与国之间的合作，但普遍的民族国家独立才是国际公共管理的开端。“一战”以后，随着国际秩序的重新组建，新的民族国家纷纷诞生，加强国际合作成为必要。然而，由于新建主权国家在数量上不是很大，在实力上还相当弱小，因而出现几个大国主宰世界的格局已是必然。国际联盟是当时最重要的国际组织，承担建立与维持国际秩序的任务，但只代表少数国家的利益。 二战后，形成了两个超级大国冷战的局面，苏联解体后，又以美国为首的超级大国在一定程度上影响了国际公共事务尤其是政治的发展。对国际公共事务的处理，历来都包含着强国政治的色彩。主权国家，特别是实力强大的国家，其对国际事务的影响力是巨大的。联合国安理会的五大常任理事国决策制度所蕴含的就是大国决定与大国一致原则，本身就是实力原则。
作为国际公共事务管理主体的主权国家其合法性地位的形成原因，是其强大的政治、经济、文化的实力使其可以运用各种手段（包括正当和非正当、合法和不合法）来进行管理。这种管理当然是包含该国国家的意志。强权由于可以形成政治上的均势，因而是一种国际社会稳定秩序的状态之一，如果获得认可也是可以在一定时候成为其管理合法性的来源之一，如核大国制定限制有核国家发展核武器，并且不允许无核国家发展核武器， 这本身就是强权之下的规制，即强权之下提供有利于国际发展的公共产品或是理念，这时，主权国家就可以获得其国际公共事务管理的合法性。相对而言，一般国家就难以具备完全意义上的主体资格，只是作为参与的主体而成为国际公共事务管理的一分子。但是，全球化多方面对国家主权提出挑战 ，这就给更多国家成为完全意义的国际公共事务管理主体提出了要求并制造了机会。并且，由于强权国家大多并不能提供具有全球意义或者对各国都有利的主张，因而，其合法性地位受到了前所未有的挑战。
2、国家间政府组织作为国际公共管理主体的合法性问题
国家间政府组织包括两种，一是区域性国家间政府组织，二是世界性国家间政府组织。这两种国际公共事务管理主体除了其影响范围不同之外，其它本质上是一致的。“二战”后，民族国家大量涌现，为争取国际新秩序的斗争促进了国际合作与协商机制的建立，真正的国际治理进入实质阶段。联合国、世界贸易组织等世界性国际组织在国际安全与发展事务上发挥了重要作用，主权国家的独立作用也很明显。但由于冷战的存在，国际公共管理受到了严重影响。乌尔里希·贝克认为,在国际关系中,合法性原则使主权国家之间的关系可以成为国际协议与国际法的对象，但是，国际协议与国际法要产生效力，则必须得到各个国家的同意。 即认同或承认。国家间政府组织在现今国际公共事务管理的最重要主体。其原因是这类主体的合法性地位最为显著，也较为稳定。它们的成立往往有主权国家的权力让度，尤其是功能性的管理组织，在创立与加入时一般都有明确的权力责任与义务的要求，因而获得了高度的权力合法性，由于其活动是为其成员服务的，因而其公共产品的供给是有效，其管理的机制也大多是经由民主选择的机制决定的，因而具有了共同选择的特征。最重要的是，这些组织的成立都是以地区或全球共同发展的理念基础之上的，因而又具有了相同的思想合法性。如世界贸易组织，它是最具管理特征的国际公共事务管理主体。国家之间的区域治理及区域主义始于20世纪60年代，当时主要有欧共体、北美自由贸易区、太平洋自由贸易区、拉美自由贸易区等区域经济组织，北约、华约、不结盟运动、77国集团等政治性组织。20世纪90 年代以来，以国际区域合作治理及区域一体化为标志性内容的新的国际管理机制成功建立，揭开了国际共同治理的新篇章。但是，这些组织的合法性并不一定就是完全的，在危及国家利益的时候，就有可能被主权国家的需要所影响，因而其管理权力就可能被削弱，如世贸组织是以市场运作为基础来推进贸易自由化的，而市场的运作不可能做到收益的公平分配，这就不得不仰仗争端解决机制来协调摩擦，但贸易摩擦和矛盾决不可能被消除，一爆发起来就往往危及一些国家的经济安全，迫使它们要用主权作屏障来保护自己。联合国的合法性是个很复杂的问题，作为国际公共事务管理的主体，其合法性是比较明显的，但是由于多种因素的影响，决定了其权力有效性和影响性受到了很多因素的限制。
3、国家间非政府组织作为国际公共管理主体的合法性问题
国家间非政府组织作为国际公共管理主体的合法性地位一直处于非常弱势的状态。它们通常只获得了思想的合法性，而缺乏权力让度的合法性、民主选择的合法性，并且其提供给国际社会的公共产品在很多情况下并不能为国际社会所全部接受。只有思想的理念与非广泛的公共产品供给作为合法性的基础，其国际公共管理的范围必定是狭窄的而有限的，虽然其重要性不容低估。事实上，国际公共事务中有许多是主权国家和国家间政府组织所不便承担或忽视的部分，往往都是这类型组织在起着重要的作用。但是，由于其权力受到主权国家的制约，其合法性也受到多方面的质疑，因而，其作用的发挥要以主权国国家接受为前提。
四、全球化背景下国际公共事务管理主体合法性建设的问题
全球化背景下，国际公共管理主体的合法性由于有先天的不足，再加上面临着各种各样的挑战，因而其合法性建设变得十分重要。
1、 国际公共事务管理主体的合法性先天的不足
从前面所讨论的情况来看，尽管国际公共事务管理主体在实际生活起着一定的作用，但其合法性是不完全的。它存在着许多先天性的不足。
首先，从权力的来源来看，权力是国际公共事务管理主体发挥作用关键的因素。主体的决策权、执行权，以及一定意义上的惩处权，这是合法性功能发挥的根本所在。主权国家让度出来的权力具有很大的不稳定性。由于在国家主权内涵与外延的争议，如主权与人权的确定，决定了让度出来的权力有时是难以确定的，国家领导人的变更、国家内部权力结构的变迁在一定程度上影响了主体权力的合法性地位。主权国家权力的变化必然导致国家间政府组织的变化，也会影响了国家间非政府组织权力的行使。主权国家国际体制的进一步扩大和加强，必定会影响国际公共管理主体的合法性，“从联合国所反映的冷战后国际形势的变化，可以看出主权国家国际体制不是遭到了削弱，而是得到了新的发展，得到了进一步的扩大和加强。在前苏联和东欧，新的独立国家的出现，当然是这一新的发展的具体表现。就是在战后新独立国家中爆发的民族、宗教、内政冲突，归根结底，也是为了建立或健全具有主权属性的独立国家。”
其次，由于具有国际公共事务管理职责的实体并不能以超然的地位提供国际社会所需要的公共产品，经常是趋向为某些国家利益而非为全世界的福祉，所以其合法性受到来自于强权国家的削弱。另外，作为民主选择的机制在现实生活中总是让位于实力原则，从而使权力的产生与运行严重带上了不公正的烙印。在利益冲突与纠纷的面前，作为主体创立的核心原则与精神往往很容易被现实所抛弃。
2、 国际公共事务管理主体合法性的挑战
一般来说，现在有两种看法，一是西方主流意识形态主张否定国家主权原则在新形势下的有效性，试图以西方权力与价值观为基础构建超越民族国家的全球化政治、经济以及文化的管理秩序。有学者认为这种主张的实质是从二战后以平等主权为基础的国际秩序倒退到传统的主权不平等的国际秩序。 第二种是代表发展中国家的立场，具有强烈民族主义色彩的，这些人多是对全球化的经济政治秩序持批评态度，拒绝接受近代以来形成的基本经济、政治规范，甚至拒绝参与国际合作。无论是哪一种，如果不断发展，都会在一定程度上削弱国际公共事务管理主体的合法性地位，尤其是世界性政府组织如联合国的作用和地位都受到影响。对公共事务管理主体的合法性挑战表现在下列三个方面：
一是霸权主义与强权政治的挑战。实际上，霸权主义与强权政治一直都存在。全球化进程主要由发达国家引导和推动，势必使其首先有利于发达国家的利益。就经济而言，以美国为首的西方发达国家发起的降低贸易壁垒、开辟国际贸易市场的行动，使若干中小国家的生产者和管理者受到巨大冲击和压力，甚至可能导致国家政府职能无法正常运转。有的专家指出，美国运用其在资本和技术上的控制力，利用全球化进程在全球实施资源的不公平分配。在世界舞台上迅速变化的条件下，美国喜欢的已不仅是“超级大国”的角色，而且同时是主要参加者和国际关系体系“集体中心”的领袖的角色。 以利益为核心的国际政治不可避免地会让发达国家，尤其是像美国这样的国家占据着重要的国际地位，起到世界警察的作用。如果这些国家能够为世界提供可接受的、有建设意义的公共产品，那么其合法性地位就为此而取得各国的尊重。但是，事实上像美国这些的国家，在国际公共事务的处理上往往执行不同的标准，并且以自己国家的利益为主导，表现出霸权的几种形式：一是全球性霸权，即布热津斯基所称的“惟一的全面的全球性超级大国”。二是复合式（或体系性、结构性霸权），军事上有着无可匹敌的在全球发挥作用的能力，在经济上它是全球经济增长的火车头，在科技上它在开创性的尖端领域上保持全面领先的地位，在文化上也以其粗俗的内容吸引世界的年青人，即军事霸权、高科技霸权、文化霸权。三是联盟式的霸权，即以联盟的形式对世界进行影响与控制。 全球治理本身建立在前途未卜的全球化基础之上，因而未来面临一系列的不确定因素。在民族国家依然是最牢固的政治单位的情况下，全球治理在很大程度上容易成为少数几个大国的垄断物。目前冷战格局虽已有所改变，但新的殖民主义仍然存在，全球治理活动有被利用或控制的可能。
二是在全球化背景下处于落后状态下的民族与国家拒绝接受主体的管理。全球治理的现状是，美国在霸权支持下的经济振兴，欧洲一体化进程进入实质性阶段，发展型国家寻求在合作协商中的现代化，广大的不发达国家则在一定程度上被排斥在全球化之外，或者被全球化以另外形式所淹没。对于想通过全球性合作来提高自身国家能力的发展中国家来说，全球治理有可能产生副作用，即国民对政府的信任危机和如何保持主权的相对独立。事实上，由于现阶段国际公共管理体制的不健全，各种管理主体提供的公共产品并不能真正反映发展中国家的需要，反而是建立在不公正的基础上的，所以有些民族国家不参与国际公共事务的管理或拒绝执行不合理规范，甚至是对抗也是常事。
三是新主体对原主体的合法性冲击与威胁。某些跨国公司的影响力超越于一些主权国家，超级精英有可能通过科技手段或其他凭借来影响国际公共事务。正如耶金所说，各国政府在全球化中对本国经济的影响力将会减少。由此看来，在全球化进程中出现的世界级公司，将会对各国政府提出严峻挑战。随着全球化进程的加快，大型跨国企业的作用也会越来越大，它们不仅会在经济上起主导作用，似乎也希望在政治上发挥更大的影响。 跨国公司和超级精英是否会成为新的主体还是一个未知数，但其不断增长的影响力对现代国际公共管理的冲击与威胁却肯定一个不可避免的趋势。
超越民族国家的公共管理还由于政治领域的跨国的测不准关系的存在而变得难以确定。乌尔里希·贝克认为，超越民族国家的治理在政治领域的跨国的测不准关系，原国在于当民族国家的制度框架变得不适用时，缺乏世界政治的制度框架；全球政治涉及一种生成政治的政治；人们在一种纷争的环境中活动，那里的规范性是例外，而相互对抗却成为常规；跨国问题是文化问题；专家治国主义在向跨国问题和决策问题的过渡中失去其榜样功能。 实际上，国际领域的公共问题复杂性远非政治领域而已，它还包括很多的这确定因素，这些因素都在一定程度上影响着国际公共管理主体的合法性地位，进而影响其实际的运行。
3、国际公共管理主体合法性建设与展望
合法的国际公共事务管理与治理机制的基础只能是以主权国家为基础，在坚持主权平等的原则上，基于人类和平与发展进步的理念，寻求全球化环境下最大可能的国际合作与国际共同治理，并寻求在主权国家转让部分权力的基础上实现某种全球化的国际公共事务治理。这就是说，要建立一个具有国际公共事务管理特性的、社会性和超国家性的国际公共权力主体，并使之具有较强的合法性基础。全球化背景下，现代不合理的国际政治统治机制应当为新的国际公共事务治理机制所代替，这些国际公共事务管理主体行使的是具有普通性和公共性的治理权力，其权力必须是来源于某种具有代表性的机构，而不是一个主权国家或国家集团。这些权力同时又是主权国家让度部分权力的结果。衡量其合法性的标准就是看这些机构是否已经或正在为国际社会或全球的人民提供普遍的“公共产品”，看国际公共管理主体是否遵循民主的规则产生和运作，是否符合全球化背景下的人类可持续发展共识的思想理念。
全球化需要加强管理，需要各国政府和企业界负起责任，加强协调与合作；需要和平与发展的良好环境。全球化暴露了现行国际秩序与现实的不适应性，使人们反思国际社会“游戏规则”的公正性与合理性。发达国家与发展中国家应当共同推动国际秩序的调整与改革。国际社会的复杂性及国际问题解决的难度是有目共睹的，过去几百年来，国际社会发生的一切变故都说明了这一点。探讨了国际公共事务管理主体合法性产生的困境和问题，我们可以知道，完整意义上国际公共事务管理主体还不存在，能否确立多个有效国际公共事务管理主体，并强化其合法性地位，使其有效运作，从而有利于未来世界的发展。这是一个值得探讨的问题。可以想见这必定是需要漫长的建设。值得庆幸的是，9·11事件改变了国际格局的部分变化，也给国际公共管理在新阶段的发展提供了一个契机。
联合国秘书长科菲·安南在其为“千年首脑会议”准备的题为《我联合国人民：21世纪联合国的作用》的报告中说，“这是一个全球化的世界，全球化是全世界经济角色和经济活动间的一个新环境、一个新连结物。……战后的多边体制使得新的全球化的出现、兴旺成为可能，而全球化又逐步使得这个体制的原有设计过时。简而言之，我们的战后的机构是为一个国家间的世界建造的，而现在我们生活在一个全球的世界里。有效地适应这一转变，是世界领导人今天面对的核心的机构上的挑战。”国际公共管理对主权国家的挑战使世界许多国家对之持保留意见。从目前的实践经验看，国际公共管理尚缺乏有效的机制与制度保障，使仅有的机制运行难以尽人意。国际公共管理还需在理论上完善，在实践中探索。
注释：
尽管对全球化开始的时间和全球化的定义存在很多分歧，但下述事实是几乎无人否认的：全球经贸活动的主体由民族国家正变为跨国公司，国际安全并非是一国的事情和一国能够解决的事情，地区协商机制正取代大国独裁或主权封闭，跨国性社会问题如毒品走私、环境保护、贫困与疾病困扰等再也不是一国之事。
治理这个概念的提出，本身就是全球化的产物。世界银行最早使用它，指称受援助国家或地区的政府需要做出相应改革以增加援助物的使用值，但同时又竭力避免被受援方看成对自己主权的干涉的一种互动合作机制。随后，这一概念被广泛使用并被赋予诸多含义。其中，全球治理委员会的定义比较有代表性和权威性：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。
韦伯所谓的合法秩序（a legitimate order）是由道德、宗教、习惯（custom）、惯例(convention)和法律(law)等构成的（莱因斯坦1998：38）。罗兹曾概括说，“总而言之，韦伯所认为的合法秩序包括这样一些在经验上有效力的规则，它们由于实施方式的差别而分为惯例和法律”（Rhoads 1991：168）。那些由专门人员和机构保证人们遵从的规则是法律，社会自然遵守的规则是惯例。
哈贝马斯认为，合法性意味着某种政治秩序被认可的价值以及事实上的被承认（哈贝马斯1989：184）。统治能够得到被统治者的承认，是因为统治得以建立的规则或基础是被统治者可以接受的乃至认可、同意的。从理论上说，统治因为具有合法性而得到承认，可是，从社会学研究来看，统治因为得到了承认，才具有合法性。韦伯和哈贝马斯论述的合法性统治表现为“下”对“上”的承认。
这包括主权国家、国际组织及社会公民之间的平等主体的关系。合法性就是这些主体遵循一定规则而做出的承认。
卢梭在《社会契约论》中，对“合法的权力”与“强力”作了明确区分。卢梭指出，强力可以迫使人们服从，但是，“强力并不构成权利，而人们只是对合法的权力才有服从的义务。”譬如，“假如强盗在森林的角落抓住了我”，用刀逼迫我交出金钱时，我也许会出于对强力的恐惧而服从他的命令。但我仅仅是服从他的“强力”而已，这种强力并不具有合法性，我并无服从它的义务。参阅 卢梭，《社会契约论》，商务印书馆，1982,13-14页。）
李强，《全球化、主权国家与世界政治秩序》，《战略与管理》，2001年第2期，第13～24页。
这种公共产品可以概括为三个方面：第一，国家为所属地区提供统一的行政与法律制度，维护国家内部的秩序以及对外的安全。第二，现代国家为所属地区提供必要的公共服务，诸如全民教育、社会保障、公共设施等。第三，现代国家可能在一定程度上管理或调节经济。参阅Paul Hirst & Grahame Thompson, Globalization in Question, Cambridge: Polity Press, 1996,p.174.
卢梭的理论是这方面的代表。他的理论可以用来解释国际公共管理主体的民主选择机制问题。卢梭对民主理论的最大贡献是其学说中包含的合法性(legitimacy)观念。他以一个道德哲学家的身份试图对权力的来源进行审视，并确立评价权力的标准。卢梭提出并力图回答的问题是：为什么我应该服从某种政治权力？或者换一句话说，在什么情况下我必须服从政治权力，在什么情况下我不必服从这种权力？
按照卢梭的理论，权力的服从应当遵循自己的良心与决定，即只应服从我自己的良心，自己的决定。任何他人强加的决定只能是一种奴役。这种理论有些理想主义的特征。
李强：《全球化、主权国家与世界政治秩序》，《战略与管理》，2001年第2期，第13～24页。
David Held & Anthony McGrew, David Goldblatt & Jonathan Perraton, global Transformations, pp.53.
1928年的《非战公约》第一次在国际法中废止武力作为推行国家政策的工具。1945年的《联合国宪章》更加明确地规定成员国之间应以和平方式解决国际争端。。
Hideaki Shinoda, Re-examining Sovereignty: From Classical Theory to the Global Age, London: acmillan Press, 2000,p.115.
早期的大国主宰下的国际治理具有下述特征：一是存在强烈的不平等意识和行动，国与国之间缺乏尊重与协商，因而产生一系列不良结果。二是以军事合作为主导，在政治上表现出强烈的强权色彩。三是国际共同治理的范围和深度都有限，很难称得上真正意义的国际共同行动。
1968年7月1日，美国、英国和苏联三个核大国订立了《不扩散核武器条约》，规定了缔约国承诺防止核扩散，促进核能的和平使用，推进核裁军，建立无核区，非核武器国家应当接受国际原子能署的监督与检查等内容，目前已有140多个国家签署了这一条约。
全球化对主权国家的挑战主要有：甲、所谓“无边界经济”，亦即资本的流动无视边界的阻隔，从而冲淡了传统的领土主权，以领土主权为屏障维护单方面的经济利益已越来越困难；乙、互联网的发展使国家行使主权的能力受到制约，国家已不能以绝对的权威控制信息的传播，干预国际间的交流；丙、由于互相依赖关系的不断加强，许多共同的问题的处理，如环境、疾病、恐怖活动等等，已不只是一国主权范围内的事，不能由单个国家来承担，需要加大国际的权威；丁、一国领土内的动乱往往影响到临近国家，因而一国政府同人民的关系如何，能否维持法律和秩序，已不能只视为一国的内政，不容别国干涉。参阅 陈鲁直，全球化与主权国家的国际体制，战略与管理，2000第5期，第27-35页。
乌尔里希·贝克，“全球化时代民主怎样才是可行的？”贝克、哈贝马斯等著，《全球化与政治》，中央编译出版社，1999年版,第11-12页。
陈鲁直：《全球化与主权国家的国际体制》，战略与管理，2000年第5期，第27-35页。
请参阅 李强在《全球化、主权国家与世界政治秩序》一文中对此的分析，载《战略与管理》，2001年第2期，第13-24页。
（英）克劳斯·道兹：《世界政治全球化》（ 张万民/王成至 译），国外社会科学文摘，2000年第10期，第31-35页。
参阅 赵鲁杰、何仁学 、沈方吾 ：《美国全球霸权与中国命运》，北京·北京出版社，1999年版，第5-17页。
梁图强：《全球化需要新秩序》，经济日报，1999年月4月20日，第4版
详细分析请参阅乌尔里希·贝克《全球化时代民主怎样才是可行的？》一文，[德] ]乌·贝克 哈贝马斯/等著 （王学东 柴方国/等译），《全球化与政治》一书，中央编译出版社，2000年3月版
