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小产权房规制政策研究

  文章编号:ISSN1006―656X(2015)01-0013-01
  一、研究对象
  (一)产权
  产权是市场经济下经济所有制关系的法律表现形式。产权是一组权利,主要包括占有、使用、收益和处置四项权力。
  (二)小产权房
  由于中国地产权的二元体制特征和管理特色,形成了社会上“大产权”、“小产权”的提法。大产权房包括房屋产权以及房屋占用的国有土地使用权,购房者拥有对房屋的占有、使用、收益、处置等全部权利;小产权房则是不完全产权房,只包括房屋产权,不包括或没有房屋占用的土地使用权,房屋产权不能合法入市流转。小产权房与大产权房的本质区别在于房屋占用土地的权属性质不同:小产权房占用的一般是集体所有土地,而大产权房占用的则是国有土地。
  二、小产权房产生的根源
  (一)小产权房产生的体制根源
  不少研究表明,中国现行的土地管理体制是小产权房形成的根本性原因。住房和城乡建设部政策研究中心课题组调研后指出,小产权房的出现,暴露出当前政府征地制度、土地流转制度存在一些不合时宜的部分和矛盾,是农民追求自身利益的自发性制度创新。
  小产权房出现的根本原因,是在中国城市化进程中,在中国地权二元分割体制之下,城乡土地被人为分割成了两个体系的不合理制度。由于当前中国地权仍然是一个二元分割的体制,土地分为国有的和非国有的,国有的土地可以流转、交易、开发、抵押,但集体的土地却没有这些权利,所以就造成了目前的土地使用状况和小产权房状况。 小产权房问题的背后,是制度安排的缺陷,是现行城乡二元结构的一种冲突,实际上是城乡利益格局中农村集体土地被廉价征收征用,同时也是既得利益集团与农民利益的一种博弈与妥协。
  (二)小产权房产生的经济根源
  在高房价的压力下,越来越多的购房者难以负担,小产权房的形成是必然结果。由于中国经济社会发展不平衡,一些大中城市的房价长期快速上涨,远远超出了当时当地一般家庭的实际购买能力;与此同时,中低价位商品房、经济适用住房、廉租房的供应一直落后。风险高但价格低的小产权房就成为这部分购房者的唯一出路。因此,小产权房存在着大量现实的购买群体,小产权房与城市大产权房的较大的价格差,成为趋势小产权房购房群体蜂拥而至的需求推力。另一方面,中国的城市化快速进程,既扩大了住房需求,又推进了城乡结合部建设用地预期价值的上升,以及临近区域居民致富的迫切愿望,加上开发小产权房利润丰厚,构成了小产权房的供给动力。
  从一定程度上说,小产权房产生的深层次经济根源,是住房市场化改革带来的一些弊端和不足。高房价对普通民众来说不堪重负,经济适用房、廉租房、限价房等保障性住房建设不足,普通民众的刚性住房需求得不到满足。这种局面为价格低廉的小产权房提供了大量市场。
  三、小产权房规制政策的优化
  如何有效规制处于灰色地带的小产权房,是一场体制、政策和民生的博弈。鉴于小产权房问题涉及到农村土地和城市住房问题,我们从国家土地政策和住房政策两个层面,探讨如何优化小产权房规制政策。
  (一)基于土地政策的视角
  (1)完善土地管理立法
  有效规制小产权房,首先应该完善国家的土地管理立法,特别是要尽快建立健全农村集体土地管理的法规体系。切实保证治理小产权房问题有法可依。
  (2)拓展集体土地产权权能
  深入进行农村土地产权变革,赋予农村集体土地真正完整的产权。统一土地市场并形成有效的激励机制才是解决小产权房问题的根本出路。
  (3)改革政府征地政策
  要解决小产权房违法违规问题,必须加快政府征地政策改革步伐。严格限制政府征地范围,确保征收征用土地用在“公共利益”需要的范围内;对“公共利益”用地以外的非农建设用地,可在符合土地利用规划和城镇规划的前提下,由土地所有者决定农用地转变用途后是否被征收。
  (4)完善集体建设土地流转政策
  完善集体建设土地流转政策,可以城市规划区内集体建设用地流转的规范化管理为突破口,探讨建立集体建设用地流转体系和权利安排,确立改革路径和架构。
  (二)基于住房政策的视角
  小产权房政策受到国家的住房政策影响。小产权房是一种合理的购房需求,自主基本上是没有问题的,只是不能依法登记产权或办理合法过户完善商品住房政策,将小产权房纳入商品住房政策管理体系;完善住房保障政策,将小产权房纳入住房政策管理体系。
  (1)完善商品住房政策管理体系
  政府应加快建立小产权房楼盘的入市流转机制,引导房地产市场的合理有序竞争,抑制大产权商品房的过高价格和房地产商的利润空间。探索创新优化融资渠道,拓宽中低收入购房者的贷款方式。进一步改革房产税,减少低价住房的税费征缴,加强调控投资性投机性购房,缓解当前严峻的住房供需形势。建立小产权房的质量监管体系,加快推进相关独立中介机构的自主权,保障小产权房的住房安全。
  (2)完善保障住房政策管理体系
  由于小产权房价格低廉,能够满足购房者的基本居住需求,受到越来越多的低收入购房者的欢迎。同时,保障性住房的规制政策尚未清晰,因此,政府应适当调整对小产权房的规制政策取向,把小产权房纳入中国住房保障体系中的一员。
  政府及有关部门应该进一步完善住房保障政策,将小产权房纳入保障住房政策管理体系,并使小产权房与商品房、限价房、经济适用房、廉租房,各归其位,各司其职,形成梯度消费,使房地产市场进入一个良性发展的轨道。

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