中图分类号 G471 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）15-0045-04
一、问题的提出
英国教育市场咨询公司（Quacquarelli Symonds，简称QS）发表了2015年世界大学排名，前200名中，大陆高校仅占7所，且清华大学排名25，北京大学位列41名。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》国发[2015]64号文[1]提出要建设世界一流大学和一流学科，推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列。面对世界高等教育的发展趋势，我国的大学仍有不小的差距，随着国人生活水平的提高，越来越多的中国家长把孩子送出国门，去海外接受教育，这是一个尴尬的现实。面对世界高等教育的激烈竞争，国内大学虽然在不断改革，且进步很快，但仍然面临体制不顺、机制不活、效率不高等诸多问题。如何提高中国高等教育的供给质量，建成世界一流大学和一流学科，满足民众对高等教育的新期待，是中国高等教育永续的发展主题。
与此不同的是，十多年来，同处亚洲的新加坡，却有几所大学快速跃升，引起高等教育界的瞩目。依据QS大学排名，新加坡国立大学由2005年的19名提升至12名，新加坡南洋理工大学由2005年的61名跃进到13名。我国的高等教育体系与新加坡有类似的地方，都处于汉文化圈内，高等教育以公办为主，政府是大学主要的办学、投资和管理主体。新加坡政府在2006年进行了大学自主化改革，三所公办高校成为自主化大学。公立大学是否可以自主化？如何推进中国特色的大学自主化改革？新加坡的经验也许会对国内的高校改革进程提供一定借鉴。
二、新加坡大学的自主化之路
（一）新加坡自主大学的改革历程
1999年，为更好应对知识经济的来临，积极融入全球教育竞争，确保新加坡高等教育的竞争优势，新加坡政府成立大学治理和拨款指导委员会，酝酿推进大学改革。
2000年，政府接受了指导委员会建议，适度扩大了大学办学自主权。当年，成立新加坡管理大学，进行大学公司化治理改革试点。
2004年，新加坡政府再次设立大学治理问题的专门委员会――大学自主、治理和拨款指导委员会。
2005年底，《新加坡国立大学（公司化）法案》和《南洋理工大学（公司化）法案》经新加坡国会审议通过并由总统签署颁布。
2006年4月1日，新加坡国立大学和南洋理工大学从法定机构转为非营利企业，成为自主化大学。
（二）大学自主化后的内外部治理
1.大学自主化的内涵
新加坡政府在2005年5月发布的《大学自主：迈向卓越巅峰》的报告中，对新加坡三所大学与政府的关系，大学的内部治理进行了一系列机制创设和制度创新，内容包括修改法令，组建大学董事会，政府通过问责协议框架来保证对大学的问责等。三所大学（新加坡国立大学、南洋理工大学、新加坡管理大学）通过制定自己的组织纲要和大学章程，以非营利、有限公司的形式注册，在公司法的框架下行动。
大学自主化改革后，大学董事会成为大学的最高领导机构，决定大学的未来发展战略，大学拥有自行分配经费、部分招生决定权、自行拟订学费标准，全权处理人事聘任和薪金分配等权利。同时，大学建立年报制度，每年要公开发布发展情况，接受教育部和政府相关部门以及社会的监督，每五年还要向教育部提交发展报告，接受教育部评估，以保证高等教育的质量[2]。
需要指出的是，大学自主化并非商业化，自主化的大学仍属非盈利性质，政府继续给予75%的资助，同时大学也应加大市场的应变性，应积极向外争取捐款， 筹募办校资金，对自身的办学策略、管理架构等进行全方位的检讨，提高国际声誉和科研水平，更快地针对市场的需求与激烈的竞争做出灵活反应。
政府和大学的各自权责通过相关法案和协议加以明确。调整政府与大学关系的相关法案主要有：《公司法》（Companies Act）、《慈善和公共机构准则》（Code of Governance for Charities and Institutions of a Public Character）、各大学法案等。
新加坡教育部在大学管理上的主要职责为：制定新加坡高等教育总体发展政策并指导大学实施；制定大学责任框架并评价其执行情况；任免大学董事会成员；向大学提供经费支持，并对其管理使用情况进行检查；要求大学定期向利益相关方和社会公布财务状况；大学处理全部资产或实质上拥有的全部资产，自愿解散或终止，增加、删除或修改大学章程条款等行为需教育部批准。
2.自主大学的责任框架体系
大学自主化改革后，为确保大学能善用公款，办学目标符合国家政策，有较高的办学质量，政府主要通过如下三大协议来保证大学的办学方向和质量。
政策协议（Policy Agreement）：明确大学的自主范围和大学在违反政策协议时要受的惩罚，主要是保证大学在自治的前提下，能够实现政府制定的高等教育发展总体目标和规划。
绩效协议（Performance Agreement）：由大学制定，教育部认可。主要是确定大学在一定周期内的总体发展目标以及教育教学、科研和培训、社会服务以及机构发展等具体领域的主要发展指标。每五年该协议审核续签一次。 质量保障体系（Quality Assurance Framework）：主要是通过大学内部评估和教育部指定的外部评审相结合的方式，确保大学能够有效使用资源，实现预期发展目标。大学每五年需提交一份发展报告，教育部组织校外评估团对学校进行评估。
3.治理结构
大学校董会。由20多名资深学者、成功企业家和知名商界人士组成，是学校最高领导。职责是：宏观的引导学校管理层实现愿景和目标；承担重大责任，对学校事务享有最终决定权；决定学校财政方针，确保学校使用资源得当（学校在处理财务上有更大的自主权），选出适当且有热忱的成员， 愿意为学校出钱出力。董事会下属8个专门委员会，协助董事会监督大学和协助决策。新加坡大学的治理结构如图1所示，在这个架构中，董事会行使办学决策权，校长行使执行权，执行董事会的决策，专家学者提供咨询、论证和讨论大学办学中的重大事项。三者各司其职，保证大学愿景的达成。
教授群体参与治校（以南洋理工大学为例）。教授大会（约1500人）：2008年4月成立，效仿斯坦福大学模式，由各级全职教授组成，对学术事务提供反馈。参议会（50人）：由教授大会投票选出，代表教授大会，与校领导商议行政事务。校务咨询委员会（9人）：由教授大会投票选出，由终身教职正教授组成，代表教授群体，为校领导提供常务咨询。
教职工的聘任与考核。大学享有充分的用人权，以优渥的待遇面向全球招聘教师，然后从中选优。被招聘的教师3年为一聘期，6年拿不到副教授职位，就会失去教职。副教授职位的晋升，要通过排名在所在大学之前的大学教授同行评议，全部通过才能考虑聘任；此外，还要经过二级学院委员会委员听课，学生评估等才能聘任。严格的聘任和考核程序确保了优秀人才留任。
通过学校的内部治理，董事会向校长授权，校长向二级学院院长授权，院长向系主任、教职工授权，一级一级的资源下放、压力传导，并制定公开、公平、科学的绩效考核机制，激发大学利益相关者的主人翁意识和创新精神，使整个学校充满动态的活力。
三、新加坡大学自主化的意义分析
高等教育家克拉克?克尔说：“第一次真正具有国际性的、高度竞争的知识界正在出现。要想融入到这个圈子中去，就必须依照功绩原则行事，而不能依赖政治或其他什么思想。同时必须给予高等教育机构足够的自治权，使他们能够在国际竞争中灵活、富有竞争力。另外还需要引进企业管理方法和这种机构自治相配合”[3]。新加坡的大学自主化改革正是遵循了这样一条思路，赋予学校以充分自主权，而大学通过企业化管理提高了效率，变得更富有活力和竞争力。
一是大学观念的变革。大学自主化改革实际上是一场思想革命，增强了大学的自主意识和责任精神。首先是改变心态，学校不再属于政府， 而是属于学校相关者，即董事会、管理层、教职员、学生、家长和校友，他们构成了利益共同体。学校更加关注自身的目标追求及使命；大学的声望、大学的未来发展与利益相关者息息相关，他们将更具责任感、归属感。其次是思想的自主，大学从原本只是消极的受雇者，变成一个积极的拥有者，从原本是多做多错，少做少错，照章行事，改变成自动自发，自行策划、主导。学校有权决定自己的事务，作为法人实体，学校将更具动力推动自身的改革进程。
二是政府职能的转变。政府的干预大大减少，政府由过去的直接管理变为宏观监管。教育部对大学的控制类似于董事会对企业的控制，只指定方向，不干涉具体事务，大学具体事务交由校长处理，赋予学校更为灵活的自主权，政府成为超脱的监管者。
三是学校有更大的自主权。通过自主化改革，教育部的干预大大减少，大学的内部决策更灵活，更具竞争力。首先是放权给教授，让他们在内部治理的框架下，经过充分讨论后， 自行决定该教什么，该研究什么，有充分的学术自由。其次是给予学生空间和时间，提供大量课程，让他们自行决定读什么主修和选修，具有更宽广的知识面。此外，校友和捐款工作有稳固的基础，大学自主和校外审评使改革动力更加强劲。
四、对中国大学改革的启示
《中华人民共和国高等教育法》第四章“高等学校的组织和活动”虽然明确了高校拥有自主办学权，但事实上我国高校办学自主权十分有限，有些大学校长感叹连辞退个临时工都非常困难。十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”，就是要通过政府简政放权，落实和扩大大学办学自主权。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中，在改革任务中也提出“建立健全高校章程落实机制，加快形成以章程为统领的完善、规范、统一的制度体系”，“坚持面向社会依法自主办学，加快建立健全社会支持和监督学校发展的长效机制”。都为高等教育的改革指明了方向。
新加坡政府赋予大学以自主权，不仅减轻了政府的监督成本，也使大学本身更加灵活地面对市场，提高了竞争力，新加坡三所大学的世界排名渐次跃进，获得世界声誉，也从一个侧面反映了自主化改革的成功。新加坡政府十余年来对高等教育的改革探索取得了较为成功的经验，也为我国的高等教育发展提供可借鉴的启示。
（一）调适政府与大学的关系
借鉴新加坡的经验，我国政府应转变管理职能，由过去的直接管理，统得过死，改为借用市场手段、契约管理、质量控制的间接管理，建立高效率的高等教育宏观管理体系。
具体地说，在本届政府简政放权的大背景下，可以在高等教育领域开展大学自主化的试点改革。政府可以与试点高校通过本级人大立法或签署协议，明确政府与大学双方的权利义务，使双方今后的行为约束在法律或协议的框架内，不再干预大学的具体办学过程。政府的义务是根据各大学学生毕业数量进行拨款，并鼓励大学自主筹集办学经费，政府对大学募集的资金进行配套奖励、资助，赋予学校财产使用权、人事权等；政府的权利是建立质量保障体系，根据协议在一定周期内对大学的办学质量，是否符合国家方针政策进行评估以此作为下一个协议期拨款的依据，利用拨款手段、立法手段和一定限度的行政干预对高等教育进行监控和干预。大学要根据政府的要求及自身的发展制定3～5年的发展计划报政府审批，依法自主办学，并接受政府组织的校外评估。
（二）改革大学的内部治理
制订大学章程，在政府的指导下成立各方人士参与的大学董事会。明确校内治理的基本架构及各部门之间的关系，明确党委的政治领导、思想领导、组织领导系统，以校长为首的行政系统，以教授为主的学术委员会系统的各自的职责和议事规则。
在学校内部要按照重心下移的原则，学校通过与二级学院签署协议，给二级学院以更多的权利，例如课程设置、调整权，教学资源分配权、一定限度的用人权、教职工绩效考核、奖励权等等，在二级学院设置教授委员会，涉及学院人财物的重大事项须经教授委员会集体讨论决定，院长或系主任执行学校和教授委员会的决议。学校拥有对二级学院考核，根据协议任务完成情况进行资源再分配的权利。
