Abstract： Policy-oriented agricultural insurance policy has obtained some achievements from the pilot in Gansu Province， but there are still difficulties and problems. Based on all kinds of data from government departments at all levels in Gansu Province， PICC Gansu Branch，and the working in the policy-oriented agricultural insurance， this paper analyzes the problems existing in the development of policy-related agricultural insurance in Gansu Province. Through analysis of these problems， some policy suggestions and countermeasures on the development of policy-related agricultural insurance in Gansu Province are put forward， so as to promote the sustainable development of policy-related agricultural insurance and agricultural production in Gansu Province.
Key words： policy-oriented agricultural insurance；development difficulties；path selection；Gansu Province
中图分类号：F842.6 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）11-0031-02
0 引言
从整个世界上农业生产的发展来看，农业保险在农业发展的过程中起到了至关重要的作用，是最为重要的非价格农业生产风险规避和防范工具。从农业保险制度上看，政策性农业保险是绝大多数国家选择的农业生产风险规避和防范方式，也是最适合我国及甘肃省农业保险的一项农业保险体制。自2004年以来，我国农业保险基本上是采取政策性补贴方式运行的，主要就是政府提供补贴资金，通过商业保险公司具体运作，实行政府和市场这“两只手”共同操控，充分形成了农业保险“政府引导，市场运作”的特征。从甘肃省政策性农业保险的发展实践看，政府对农业保险不仅提供资金的支持，也会制定相关的法律和规章制度保证政策性农业保险的顺利实施，保证政策性农业保险比一般商业性农业保险更能有效推动农业生产的稳定和发展，提高政府补贴农业生产资金的利用效率。
文章采用的数据主要来自于《甘肃发展年鉴（2015）》、甘肃省保监局、甘肃省农牧厅、甘肃省财政厅和甘肃省气象局，鉴于笔者在人保财险甘肃省分公司农险部工作，人保财险甘肃分公司农保部获取了自2007年以来甘肃省政策性农业保险在运营过程中的一些数据资料，再加上在工作过程中对政策性农业保险的勘查定损和理赔工作，通过与乡、村、社干部等知情人访谈和实地调查，获取了农户对保障水平、投保费和保险方式等政策性农业保险保险产品的信息资料。基于上述数据资料和信息，本文就甘肃省政策性农业保险在制度设计和实践操作中存在的问题进行分析，并通过分析提出了相应的政策建议，试图为甘肃省调整和完善政策性农业保险提供理论研究和实证分析的参考依据。
1 甘肃省政策性农业保险发展现状
甘肃省地处我国内陆地区，经济上欠发达，农业生产占全省境内总产值的比重较高，属于一个典型的农业省份，农业生产自然灾害频繁，在所有农业自然灾害中，由气象因素及气象因素引发的各种灾害占全省农业灾害的比例达95%以上（甘肃省气象局，2015）。正是由于这些原因，在我国政策性农业保险试点以来，甘肃省就被较早的纳入国家政策性农业保险试点省份。在实施的期初，只对部分农产品诸如玉米、马铃薯、能繁母猪和奶牛等品种进行试点，在随后的试点当中逐渐加大了试点品种和试点地区。在甘肃省政策性农业保险的各级政府财政补贴比例上，中央财政补贴比例最高，一些品种的补贴比例甚至超过了40%。在中央财政对一些品种补贴的基础上，甘肃省政府又根据不同区域的特色优势农产品诸如陇南地区的中药材，陇东地区的苹果和烟草，河西地区的脱水蔬菜、彩棉和啤酒大麦，甘南地区的青稞、牦牛和藏羚羊等品种进行了农业保险试点。就各个品种的保障水平来说，都不足正常年景下市场价格的70%，绝大多数保险品种仅为一种物化成本保险。诸如玉米保险的保险产值仅为250元/亩，马铃薯保险的保险产值仅为300元/亩，奶牛仅为2000元/只。各级政府补贴比例也根据保险品种的不同其财政补贴比例也略有差异，各级政府财政补贴比例最高的保费补贴为总投保费的90%，最低的保费补贴为总投保费的80%。甘肃省政策性农业保险经营模式和其他绝大多数省份一样，也是采用由政府提供农业保险保费补贴资金，并委托给一些大型的国有商业保险公司经营。从总体上看，自甘肃省实施政策性农业保险以来，已形成了既有全国统办品种、又有地方特色品种，多层次、多经营主体的多格局农业保险发展局面。根据甘肃省保监局获取的数据资料，截止2015年底，甘肃省政策性农业保险总共为农户的农业生产风险提供保障资金453.28亿元，受理农业保险案例23.69万件，支付农业保险赔款8.3亿元，受益农户超过了120万户次。 2 甘肃省政策性农业保险发展中的问题
虽然在中央和地方政府的多年努力下，甘肃省的政策性农业保险开办险种和承保覆盖面迅速扩大，取得了较快较好发展。但是在农业保险的发展过程中也存在着较大问题和困境。从甘肃省政策性农业保险的制度设计和实践操作来看，笔者认为造成这些问题和困境的具体原因为以下几个方面：
第一，传统农业保险依然是甘肃省政策性农业保险的主要保险方式。传统农业保险存在的问题较为突出，没有办法防止逆向选择和道德风险。传统农业保险只能从空间的角度分散风险，但是农业生产存在的风险管理要求恰好是与之相反的时间尺度，因而，传统农业保险在管理农业保险之中存在着系统性的缺陷。
第二，甘肃省政策性农业保险保障水平很低。从甘肃省农业保险的实施的保障水平上看，保障水平普遍低于70%，甚至有些险种的保障水平都无法达到农户从事农业生产的物化成本，这使农民购买政策性农业保险的积极性大大降低，导致政策性农业保险的需求呈现萎缩，需求萎缩导致政策性农业保险的单位经营成本提高，出现保费收不抵支的困境。
第三，地方保费补贴资金筹措较难。甘肃省作为我国经济发展的“洼地”，政府收入水平较低，除去一些必要的支出政府很难拿出充足的资金支持农业保险的发展，虽然中央政府对甘肃省的转移支付的力度较大，但是从甘肃省的省、市、县三级政府的支付能力上来看仍显不足，也是影响政策性农业保险在甘肃省可持续发展的重要原因。
第四，缺少再保险和巨灾风险分散机制是影响保险供给的主要原因。政策性农业保险在我国的发展不足十年，商业保险公司的资金的积累有限，无法应对巨灾所带来的巨额的赔付，因此，各个商业保险公司都在政策性农业保险保险条款当中不可避免的加入了巨灾免赔条款，但是农户所不能承受的也正是这部分巨灾带来的损失。因此，缺乏必要的巨灾风险分散机制也是造成供需不平衡的主要原因之一。
第五，专业技术人才缺乏、勘赔定损难是政策性农业保险推广的主要障碍。由于甘肃省政策性农业保险的发展历史短，导致相关专业技术人员不仅严重紧缺，即使从事政策性农业保险的许多人员也缺乏相关的行业经验，很难准确地透彻可理解和掌握政策性农业保险的理赔原理，再加上农业保险要求人员掌握综合的知识，使得专业技术人员缺乏，不能及时的理赔，也是影响政策性农业保险在甘肃省快速发展的重要原因。
3 甘肃省政策性农业保险发展的机制与路径探析
第一，采用农业气象指数保险方式。通过国内外的发展实践，农业气象指数保险比传统农业保险更适合对农业生产风险的管理。农业气象指数保险克服了传统农业保险交易不透明、成本高等缺陷，在国外农业生产风险管理实践当中应用十分普遍。就甘肃省的特殊的气象条件和地理环境来看，农业气象指数保险是指把气象条件对农作物损害程度指数化，每个气象指数都有对应的农作物产量和损益，保险合同以这些指数为基础，当指数达到一定水平并对农产品造成一定影响时，投保人就可以获得相应标准的赔偿。这样有效地降低了政策性农业保险的管理成本。甘肃省各个地区都有历年各种作物的单产数据和气象数据资料，利用这些信息可以有效避免传统农业保险的系统风险。
第二，按正常年景作物单产产值的100%进行保障。从甘肃省农业保险的实施的保障水平上看，保障水平普遍低于70%，甚至有些险种的保障水平都无法达到农民的物化成本，为了提供农民参与的积极性，把正常年景下作物单产产值的100%作为保障水平。因为甘肃省的农作物的单产水平受地理环境的影响绝对水平并不高，不会增加太多的政府支持，也提供农户种粮的积极性，保证甘肃省的粮食安全。
第三，加大对农业保险的补贴投入。2016年中央一号文件指出完善政策性农业保险保费补贴的重要性，要求加大补贴力度，提高部分险种的保费补贴比例。由于甘肃省的省、市、县三级政府的支付能力的缺乏，提高中央政府的补贴力度，较少甘肃省的省、市、县三级政府的补贴水平，才能保障甘肃省政策性农业保险健康可持续的发展。
第四，建立高效的农业再保险机制和农业巨灾风险分担补偿机制。在政策性农业保险领域实现再保险制度，是商业保险公司对巨灾造成的损失由正常的支付能力，不会因为偶发的巨灾风险造成政策性农业保险的中断。主要的方式是建立国家巨灾风险准备金制度，作为农业巨灾风险的最后保险人。
第五，建立共赢的合作机制。政府部门应该充分发挥政府的公信力和承担政府公众责任，从而弥补保险公司在政策性农业保险的实施过程中的缺陷。一方面，利用基层的政府机关对农业保险进行宣传并在必要时积极配合保险公司开展工作；另一方面，成立或利用现有的培训机构，加快培养出能够符合政策性农业保险实施要求的人才，为政策性农业保险的发展提供人力和技术支撑。
4 结语
基于从《甘肃发展年鉴（2015）》、甘肃省保监局、甘肃省农牧厅、甘肃省财政厅和甘肃省气象局和人保财险甘肃分公司获取了获取的数据资料，再结合笔者在政策性农业保险实践操作中获取的信息数据，本文就甘肃省政策性农业保险在制度设计和运行过程中存在的问题进行了分析，并从政策性农业保险的保险方式、政策性农业保险的保障水平、各级政府财政补贴标准和农业保险的巨灾赔偿机制等方面提出了相应政策建议，以利于甘肃省政策性农业保险及农业生产的可持续发展。
