中图分类号：F233 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2017）05-174-02
近年来，北京市加大了对高校基本建设的资金投入，基本建设成为各高校瞩目的一项工作。一座座大楼拔地而起，极大地改善了办学条件，创造了优美的校园环境。但是，高校建设项目超概算现象极为普遍， 有些高校甚至因超概算资金没有着落，长时间拖欠工程款，被诉上法庭，造成了不好的影响。所以，超概算问题应该引起基建管理人员高度重视，尽量提早采取措施，避免发生。本文以某高校教学楼项目为例，分析超概算原因，进而提出预防措施。
一、建设项目超概算案例概述
某高校教学综合楼：建筑面积31669平方米，地上12层，地下2层，主要功能是教室和行政办公用房。2012年5月开工，2014年12月竣工。概算批复总投资14912万元，实际总投资19121.9万元，超概4209.93万元，超概率28.23%。超概算主要原因如下：
1.提高建设标准。外墙面层由仿石涂料变更为干挂石材，超概2300万元。概算批复外墙面层为仿石涂料，施工过程中变更为干挂石材。
2.设计漏项或设计不准确。
（1）增加室外电缆工程超概211.99万元。引自学校配电室的8条低压电缆在设计时被遗漏，初步设计概算评审时也未发现。
（2）网络、安防技防、多媒体教学等弱电工程超概703.62万元。学校设有独立的网络、安防技防、多媒体教学监控机房，设计时没有考虑与机房设备、设施的匹配性，设备安装后无法使用，只能更换。
（3）增加消防水池和消防水泵房超概算226.49万元。消防设计是与校园内另外一栋高层建筑共用消防水池和泵房。施工时发现老建筑泵房空间狭小无法增加设备，没有操作空间，只能另外选址新建配套的消防水池和泵房。
（4）增加节电系统，超概算87.22万元。学校内所有建筑物都建设有计量节电系统，该项目设计任务书中明确要设计此项内容。但设计时漏项，评审时也未发现。
3.施工过程中重大变更。强电工程：概算批复898.3万元，洽商发生费用231.9万元，则实际完成投资1141.60万元，超概243.3万元，
4.暂列项目没包住增加投资。
（1）增加护坡桩，超概算140万元。招标时基坑土方大开挖工程以暂列项计入总价。开工后，总包方提出场地狭小，增加钢板桩护坡。
（2）木门暂估价700元/m2，确认价750元/m2，价差6.39万元。
二、超概算的原因分析
通过案例，可以分析出引起超概的因素有以下几个方面：
1.提高建设标准。高等学府承担着教??育人的重任，高校中教学科研用房建设应该以满足功能为第一位，其次是创造和谐的教与学的和谐氛围。高校的建筑绝不能雷同于社会上的写字楼和政府办公楼。但这些年高校建筑有追求这类建筑的趋势。视概算批复为摆设，不执行批复的建设标准，搞面子工程，一味地追求高大上，使用高档材料、豪华装修。
2.设计质量差、缺项漏项严重。导致设计质量差的原因有两方面：一是设计周期短。设计人员没有合理的时间对工程项目进行深入细致的调查研究和充分的技术与经济分析，以至于工程设计图的质量和深度都没达不到指导施工的要求，存在漏项和缺项。二是调研不充分。设计人员在没有对现场进行细致的勘查情况下，盲目进行设计，造成设计图纸与施工现场严重不符，设计变更单满场飞。
3.各类文件审查不严格。招标代理公司缺乏投资控制意识，在编制招标文件、工程量清单、制定合同条款时，简单地按格式文本填写，缺乏针对具体项目的分析、研究和描述。建设单位对文件的审核流于形式，对有些重要内容和条款没有特别注意。甚至于工程量清单中漏项或与设计图纸不符的内容都没有被查出来。造成中标价款没有完全准确地包含图纸范围内所有内容，为调整中标价款、突破投资埋下了伏笔。
4.变更随意性大，开口项目管理欠规范。工程变更尤其经济洽商是导致项目超概的主要因素。施工过程中，如果没有严格履行变更审批程序，不做经济方面测算，随意签订变更，势必会造成超投资。尤其是施工单位出于省时省力或减少风险考虑提出的变更，对建设项目设计的合理性和功能的完善没有任何益处，却还要增加投资。开口项目指以暂估价、暂列金额的方式计入总包价款的项目。这类项目资金使用的决定权仍在建设单位。项目实施过程中，建设单位盲目地提高这类项目的建设标准或无序的增加内容，必然会导致投资增加。相反，建设单位疏于管理，任由总包单方操作，会降低这类资金使用效率。
5.未严格按照建设程序开展前期工作。通过对上述案例深层次分析，发现该项目没有严格按照建设程序开展前期工作。一是项目建议书和可行性研究合二为一，改为项目建议书（代可研）；二是施工、监理招标与初步设计及概算报批同步进行，用立项批复投资作为招标控制价，招标清单和图纸以申报的初步设计图为基础增加部分节点做法。因存在众多不确定因素，所以招标清单中最大限度地列入暂估价、暂列金额。
该项目前期工作时间大大缩短，导致前期调研论证不足，尤其是初步设计图纸及概算质量不高，再加上施工过程中管理不到位，对暂估价材料、暂列金额的使用缺乏内控制度约束。诸多不利因素累计在一起，造成了该项目超概28.23%。
三、超概算的预防措施
通过列举超概算现象和原因分析发现，抛开不可抗力和政策性调价等客观因素，可以通过采取以下措施，减少或避免超概算问题的发生。
1.加强制度建设。建设单位作为项目法人，要充分认识概算批复的重要性和严肃性，将其作为刚性文件严格执行。建设单位还要将这种思想传递给设计、咨询、施工、监理等各个项目参建方，使参与建设过程的每个人都有投资控制意识和行为。认识提高了，还要加强制度建设，让组织中的每个成员知道该怎样做，让工程建设的各个阶段、各个环节、各项工作都有章可循，有据可依。如上述案例中的高校最近修订了《基本建设工程管理办法》、《变更审批制度》，在原有制度的基础上增加了工程变更必要性论证程序和审批程序，其核心思想是在项目实施阶段尽可能少地签订变更，杜绝随意变更。必须变更的内容，要经过相关论证、审核、投资估算并经审核后，按审定额度和审批权限批准后执行。 2.创新管理模式，提高管理水平。当前，高校大多仍沿用基建处自建自管的管理模式。由于体制和机制问题，基建处没有条件配备专业技术人员，缺乏经验丰富的管理人才，可算是先天不足。后天补救的办法之一是引进项目管理公司，利用项目管理公司拥有各类各层次专业技术管理人员的专业性质，与之形成相互协同工作的管理模式。这种管理模式在高校中有过成功的案例，其成功的经验是取长补短，分工合作，形成组合拳。这种管理模式的特点是项目管理公司在建设单位授权范围内，协助建设单位完成各项管理工作，实现建设目标。采用这种管理模式的关键环节，是要明确协同工作双方的工作范围和工作职责，做好界面划分，减少真空地带。基建处要借助管理公司专业和经验的优势，安排其侧重经济技术咨询方面管理工作，主要包括合同管理、变更管理、设计管理、信息管理等。基建管理人员工作的重点则放在协调，包括对学校内部的协调和对外各种审批手续的办理、接受各项检查等。监理公司侧重质量、进度管理。这样，各建设管理参与者各司其?，共同协作，全面提高工程管理水平。
3.配合概算评审。概算评审是确定项目总投资的关键环节。用“开源节流”四个字形容投资控制的话，概算评审是开源环节中重要一搏。评审工作不能图省事、简单、快捷，宁可慢一点，也要科学合理地确定投资总额。通常，政府部门随机的委托社会中介机构承担评审工作，建设单位要积极配合，接受评审。尽管评审公司和建设单位在评审这件事上站的角度不同，但出发点和落脚点是一致的，都是为建设项目顺利实施做工作。所以，在评审过程中，建设单位要积极主动的递交、补充各种文件，及时回答评审公司提出的各种问题。对双方有分歧的问题，要重新调研和论证，寻找新的有力的政策支持文件，并耐心说服评审人员，实事求是，该争取的政策和资金一定要据理力争。因为，该争取的建设资金没有拿到，意味着项目实施的时候必然超概算。
4.切实做好各个阶段限额设计。限额设计是投资控制的有效手段和措施，包括两阶段工作，一是在批准的可研报告和投资估算控制下，开展初步设计并编制初设概算；二是在批准的初步设计概算控制下，开展施工图设计并编制施工图预算。
（1）保证合理的初步设计周期。初步设计是投资控制的龙头，它决定着项目投资的合理性和可控制程度，必须要保证有合理的工作周期。这样才能保证设计人员有时间和精力进行深入细致的调研和基础资料、数据的收集工作。才能保证设计过程中有时间扎实地做好多方案比选，选出技术先进、经济合理的设计方案。
（2）加强设计前调研和需求论证。设计人员要了解建设单位当前需求和长远发展规划。要进行充分的功能需求调研，要和建设单位管理人员和使用人员面对面的讨论交流，在直接的沟通过程中，设计人员从专业的角度出发，以探讨问题的方式引导使用者说出功能需求和条件要求，这样才能做出立足当前，着眼未来，具有前瞻性的设计方案。设计单位要重视现场踏勘工作，设计人员必须亲自到拟建项目选址周边查看地上物、道路，地下管线等情况，了解现有基础设施是否满足项目建成后使用要求，如果需要更换，要将此费用纳入总投资中。
5.减少工程变更，严格控制投资。建设工程具有工期长，技术复杂的特点，实施过程中发生工程变更在所难免。但要尽量避免或减少两类变更，一是避免颠覆性的重大设计变更，如建设标准、规模、结构形式、使用功能等方面的变更。避免此类变更发生的主要措施是加强前期调研论证，提高前期工作质量。宁可慢一点，也要把设计方案做实做细。二是尽量减少施工单位提出改变施工工艺变更，这类变更大都会引起投资的增加，而受益者往往只是施工单位。减少此类变更的措施是严格执行变更程序审批。加强变更前的论证，主要包括变更的必要性、可行性、对项目的影响、投资估算等。变是绝对的，不变是相对的。因学校或国家政策调整，必须改变在建项目功能、设计方案，扩建设规模等，要及时向上级主管部门和项目批准部门汇报，并按照有关规定申报，批准后执行变更。
6.加强开口项目管理，提高投资使用效率。开口项目管理的终极目标是最大效率使用好这类资金，在限定的估价内完成预期的工程内容。要实现这个目标，必须做好如下工作：一是明确功能定位，编制详实细致的设计图纸，以保证确定的开口项目范围合理和估价准确；二是重视合同等文件的编制和审查，以保证开口项目在可控的范围内执行；三是执行招投标管理办法，以保证开口项目在竞争的环境下优选供货商或施工队伍和确定合理价格；四是加强实施过程监督，以保证保质保量完成工作。
四、结语
近年来，政府加大对高校基本建设资金的投入，高校办学条件得到了极大改善，基建管理人员也从中积累了宝贵经验。面对创建一流大学、一流学科新的建设目标，高校基建管理人员要切实落实项目法人制责任，改革创新项目管理模式，借助外脑和外力提高项目管理能力。扎实推进项目前期工作，争取足额建设资金，严格执行概算。加强过程管理，为实现创建双一流大学建设目标搭建高质量硬件平台。
