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省直管县财政体制改革对县域经济的影响

  中图分类号:F27 文献标识码:A 文章编号:1006-4117(2011)05-0118-01
  
  引言:自1994年分税制以来,无论是经济发达地区还是不发达地区,县乡财政困难便日益凸显。国内对省直管县体制的研究数量颇丰,本文认为尽管研究成果汗牛充栋,但是主要分为三个方向:纯理论思路、统计数据思路和案例分析是三种主要的研究思路。因此,若要使得县乡财政状况得以好转,应当建立政权、事权、财权以及税权相适应、相匹配的制度。
  一、不同层级政府的行为分析
  首先需要回到人性自私的假设基础上,我们提出两点稀缺性。第一点,权力资源稀缺。领导比重在中国来说比较低。县级领导能够往上级升迁的比例亦是非常小的。如果大部分县乡领导都无法突破县级的瓶颈,他们必将在较长期的时段内形成一个强大的既得利益团体。这样一个团体,效用最大化是能够长期在本地获取职务带来的合法利益和灰色利益。甚至,编制也可以成为政治资本加以运用。因此,我们观察到公务员队伍编制逐年扩大,目前我国官民比例已经上升到1:20左右,财政供养负担很重。第二点,经济资源稀缺。一定时期内,地方的税源和物质供给能力是有限的。也就是说,基层政权的领导群体并不会有激励努力收税,因为从分税制的规则中可知,税收收入的增额部分的税收返还率是累退的。如果县级政府负债较多,那么第二年下达税收指标时,该县就可以少缴税。
  县级财政困难体现的深层次的问题,乃是中央和地方在单一制立法权下的内在冲突。县乡财政困难存在于落后地区,也存在于浙江、福建、江苏等地。我们很难知道,县乡两级政府的财政困难到底有多少是真、多少是假。基层即使不是真的贫困,在信息不完全、激励机制不合理的情况下,最优策略总是尽力体现财政的困窘,即使他们中有一些地方并不是真的穷。这种混同均衡较多的存在于我国政府层级间。
  中央政府面对这种真假难辨的县乡财政困难,推出了一些民生项目:例如免费普及义务教育、新农合、新社保等,这一系列项目都是资金配套,既然配套,便也需要县级财政拿出资金。2003年中央政府将农村预算外账户予以取消,废除摊派和集资等手段。但是,某些乡镇,公共支出花完了,便进行举债。最后竟然出现高利贷债主封校门的闹剧。于是,2010年10月财政部发布了《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》。文件的要旨是:中央将缺口弥补指标下达地方,由省、市政府将实施细则制定好,年末中央考核,依结果奖励达标地区;3年后仍未达标的省份,中央政府将直接扣留其税收返还,藉此弥补县级财政。
  二、上级政府与县级政府博弈结果
  县级政府对中央政府所展示的一面,在面对省(市)直管的情况下,弄虚作假的空间被压缩了。县乡领导面临的约束为:如果对现阶段的收益进行掘取,则有可能让中央政府从省(市)财政的资源中分去一部分,这会增大上级对其的监督强度;如果对现阶段收益掘取力度过大,甚至从灰色收入转化至黑色收入,则短期内则可能失去职位,失去继续分配利益的机会。这两种情况是否可持续,都有赖于省(市)政府的监督力度的大小。给定监督力度,县级政府才能从事最大化实现自身收益的活动。我们可以将县级政府所面临的情况进行分类讨论:
  情况一:若省(市)政府的监督松懈,可以蒙混过关,则其最优策略仍然是哭穷,等着中央给予更多的转移支付。这种情形下基层政权财政效率偏低,无法充分体现出公共支出的公共特性。
  情况二:若省(市)政府对财政赤字的监督很严厉,而对财政支出的监督不严,则最优策略是对利益的掘取小幅削减,对民生支出进行大幅削减。这个策略短期内仍可能保持地方稳定,因为县级既得利益团体的利益得到了保证。这种情形下基层财政的账面的困难会得到改善,然而,由于民生支出被大幅压缩,民众得到的实惠将减少。
  情况三:若省(市)政府对财政赤字和财政支出的监督都很严厉,那么,县级领导班子如果要获取丰厚的利益的空间便会很小。这时,公共属性极强的领导岗位也会成为一件苦差事,能够坚持的,要么是“孔繁森式”的好干部,要么则会是残酷如“周扒皮”之类的人物。基于前面的假设,县乡干部也是自利的,政府官员也是一种职业,也有其获取利益的渠道和预期,倘若上级的监管和约束已经使得财政的收入和支出都被限定得很严格,则干部们的操作空间便很小。结合大量的第一手调研可知,拥有权力的干部圈子可以通过寻租来谋取利益,“孔繁森式”的干部比例占县乡政府中干部比例是极小的。
  这次“省直管县”财政新政或能够在账面上对县乡财政的“困窘”程度进行大幅的缓解。但是可能会使地方较多的削减公共支出,地方吏治也可能恶化。相比财政赤字,“和谐”赤字对中央而言更为重要。
  作者单位:广西大学商学院财政金融系
  作者简介:陈国栋,广西大学商学院财政金融系研究生。本文系广西教育厅研究生创新项目《省直管县财政体制下广西县域经济的发展》阶段性成果。

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