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关于农村协商民主制度化发展的现实形态和优化路径探讨

  党的十九大报告提出“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”,这一重要部署为推进农村协商民主制度化发展提供了政策依据。中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,该意见将完善农村基层协商民主制度作为推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要途径,明确提出要“健全村级议事协商制度,形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”。改革开放以来,尤其是党的十八大以来,在基层政府和广大农村基层党组织的推动下,在众多农村干部和群众的积极探索下,我国农村地区涌现出一批典型的协商民主实践形式,诸如农村社区议事厅、村民决策听证会、村民说事会、村民论坛、村民议事会、村民评议会、村民理事会、民主恳谈会、村民监事会、村民监督委员会、百姓议事、民主评议会、妇女议事等各类协商活动。这些协商形式成为“中国共产党以协商对话方式领导和支持人民当家作主的理政机制”的重要内容,为农村干部和村民之间、村民和村民之间搭建了沟通、对话的平台,为村民参与涉及自身利益的公共决策提供了渠道,既有助于化解农村不同群体之间的矛盾,也有助于促进公共决策民主化和科学化。然而,这些协商实践形式都不同程度地面临着“事难议、议难决、决难行”难题,有些农村地区的协商民主制度实施难以摆脱“人走茶凉”的困境,甚至有些发展较为成熟的协商民主模式也面临着后劲不足的可持续发展问题。造成这些问题的原因有很多,其中至关重要的一点就是农村基层协商民主制度化发展程度较低。鉴于此,进一步推进农村协商民主制度化发展就成为一项摆在理论界和农村基层干群面前亟待解决的重要课题。
  一、农村基层协商民主制度化发展的现实形态
  美国著名政治学家亨廷顿认为:“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”。根据这一内涵界定,制度化可以分为隐性制度化和显性制度化两个层面:一是“组织和程序获得价值观的进程”,即隐性的制度化过程,是制度获得主体认同的过程,旨在使公民自觉遵守制度的规则,是实现制度化的内生动力;二是“组织和程序获得稳定性的进程”,即以外在的制度建设为核心的显性的制度化过程,旨在提升制度体系的适应性、复杂性、自主性,是实现制度化的重要保障。显性的制度化可以从三个方面来解释:一是组织和程序从不成熟到成熟的制度建构过程;二是组织和程序从不独立到逐渐独立的自主运行和实施过程,即在同原来的制度和环境相契合和协调的过程中,组织和程序的自主性和独立性越来越强,越来越能够避免其他因素的影响和干扰,逐渐摆脱对原来环境和其他配套制度的过度依赖;三是组织和程序适应能力和创新能力越来越强的过程,组织和程序在创立初期适应环境挑战的能力是比较弱的,为了使组织和程序能够及时适应环境变化的挑战,就需要对制度进行创新。制度创新过程是使制度从弱适应性到能够及时适应环境变化而长期存续的过程。
  农村协商民主制度化既包括协商民主制度获得农村干部和群众认同的隐性制度化过程,也包括农村协商民主制度建设逐渐完备的显性制度化过程。换言之,农村协商民主制度化主要指农村基层协商民主从非正式制度到正式制度、从不系统到系统、从不完善到完善的制度建设过程,是农村基层协商民主制度逐渐获得协商主体认同并内化为行动自觉的一种进程。尽管我国农村协商民主已呈现出如火如荼的发展态势,但由于不同农村地区面临的治理问题和现实情况不同,所以不同农村地区的协商民主实践模式在运行程序、协商内容、制度建设等方面存在较大差异。根据协商的功能不同,林尚立教授将包括农村基层协商民主在内的公民协商实践分为决策性协商、听证性协商、咨询性协商、协调性协商四种形态。从农村协商民主实践依托的制度基础和制度创新程度来看,我国各地农村协商民主制度化发展形态可以分为制度原创型协商民主、制度改良型协商民主和制度嵌入型协商民主实践模式。这种类型的区分只是说明协商民主制度化的侧重点不同,并不否认某种农村协商民主实践模式可能兼具协商民主制度化发展的其他形态的某些特征。之所以对农村协商民主制度化发展形态进行区分,主要是为了挖掘和总结同一种类型的农村协商民主制度建设的共性,以便为其他同类型的协商民主制度化建设提供可借鉴的成熟经验。
  (一)制度原创型协商民主实践模式
  制度原创是指开创了某种实践的先河,是人们因现实情况的发展和需要逐渐探索和创新出来的制度。制度原创型协商民主模式通常走在协商民主实践的最前面,首要特征是新颖性,具体体现在实践方式的新颖、协商内容的新颖以及协商制度不断被赋予新的元素。随着改革的深化和社会的转型,农村治理中出现了新情况和新问题,而既有的村民自治制度无法更好地满足农村干部和群众协商、对话的需求,一些农村基层干部和群众另辟蹊径,创造出一些新的民主协商模式。这种制度创新型的协商民主模式具有较强的适应性,因为生于斯,长于斯,所以能够很好地和当地的实际情况相融合,有助于切实解决当地遇到的治理难题。这种模式是在原有制度框架之外创设的新制度,可以避免既有制度的限制和掣肘,充分发挥新制度的优势,有助于更高效地处理村庄公共事务。例如,温岭民主恳谈会、安图县群众诉求服务中心的民事民议活动都属于制度原创型协商民主实践,而其中最具有代表性的是温岭民主恳谈会。
  民主恳谈会制度源于温岭市松门镇1999年召开的“农业农村现代化教育论坛”试点活动。针对以往“农村基本路线教育”活动中一直都是干部在台上讲,群众台下听,缺乏沟通和交流,使群众逐渐产生了厌烦情绪的情况,松门镇在台州市委和温岭市委的指导下尝试了新的群众参与形式,即通过“农业农村现代化教育论坛”的方式让干群面对面交流,共同商量解决群众遇到的实际问题。这种论坛受到了当地民众的欢迎,大大改善了干群关系。温岭市委认为这种恳谈式的论坛体现了干群之间真诚、协商、平等的精神,为了对这些活动进行统一的管理和规范,2001年6月温岭市委出台《关于进一步深化“民主恳谈”活动加强思想政治工作推进基层民主政治建设的意见》,将这些以对话为主、倾听民意、促进干群沟通交流的实践形式统一命名为“民主恳谈”,并成立民主恳谈活动领导小组对全市的民主恳谈活动进行指导,至此,民主恳谈会制度正式确立。随后温岭市很多乡镇的民主恳谈实验如火如荼展开。在民主恳谈制度不断走向成熟的过程中,一些乡镇政府还邀请专家学者参与进来,吸纳最新的协商技术和先进理念,不断改进民主恳谈的程序和操作方法,其中将民意测验方式引入协商过程就是一大创新举措。2005年泽国镇在重大公共事项决策恳谈过程中尝试运用协商民意测验方法,有效避免了恳谈会上的无序性、随意性,取得了良好的协商效果。随后新河镇开展参与式预算民主恳谈试点,将民主恳谈与乡镇人大制度对接,将公众的协商意见转化为人大代表的意见,这就将最初以对话为主要方式的恳谈活动创新为决策型民主恳谈,激发出民主恳谈会的制度活力。温岭民主恳谈会不仅开创了农村民主协商实践的制度先河,而且能够根据实际情况的变化不断进行制度创新,成为中国基层协商民主制度化发展的典范。
  (二)制度改良型协商民主实践模式
  制度改良是指通过引入新的理念和程序,对原有的制度进行技术层面的调整和改进,使原有的制度适应新的制度实施环境,“是一种体制内的创新”。虽然村民自治主要集中在民主选举、决策、管理、监督领域,但村民会议和村民代表会议等村民自治制度运行载体中也蕴含协商的成分,都有议事环节,只是这种议事和协商的随意性较大,无法给村民提供充分的协商和对话渠道。为了更好地适应农村社会的发展变化,充分发挥民主协商的优势,有些地方在原有的村民自治制度基础上引入民主协商程序,对现有的村民会议、村民代表会议、村民民主评议、村民小组会议、民主理财会议、村务监督会议等会议程序进行适当调整,探索出一些制度改良型协商民主实践模式。制度改良型协商民主实践并没有创造出一套全新的制度,而是利用协商民主的技术促使原有制度更加完善与合理。从实践时间上看,制度改良型协商民主实践都是发生在党的十八大召开之前,虽然这些实践模式的名称并没有以“协商”字样来命名,但基本上都是按照协商民主的理念和程序要求来开展会议,具有协商之实。例如,河北省青县的“村民代表会议常设制模式”、安徽省巢湖市的“民主评议模式”、广东省的“蕉岭模式”、成都市的“村民议事会模式”等都属于制度改良型协商民主实践模式,其中又以成都村民议事会最为典型。
  在农村税费改革之后,村干部和村民之间失去了直接的利益关联,村“两委”对农村群众的号召力、影响力减弱,再加上大量农村青壮劳力外出务工,有些村庄内只剩下老人和小孩,这使得村民会议因为青壮年农民的流动性较大而难以召开。在农村空心化的背景下,一些地方政府开始探索和改进村民会议召开的方式,其中成都市推行的村民议事会制度得到了社会的广泛关注。2008年成都市委、市政府出台了《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》,该意见明确提出要改进村党组织领导,推行村民议事会制度。村民议事会受村民会议的委托,代替村民会议行使村级公共事务的议事权、表决权、监督权,定期向村民会议报告工作情况和进展,并接受村民会议的监督。在村民议事会代表中,村干部人数不得占总人数的一半以上,每个村民小组至少有2名成员代表,这样既保证了村民议事会的代表性,也避免了因为村庄空心化而造成的会议召集难的情况。2009年成都市根据中央文件精神,在总结辖区各地村民议事会具体经验的基础上,相继出台了《加强和完善村党组织对村民议事会领导的试行办法》《成都市村民议事会议事导则(试行)》《成都市村民议事会组织规则(试行)》等一系列配套文件,促进了村民议事会规范化、程序化发展。以村民议事会为代表的制度改良型协商民主模式对村民自治中议事程序进行改良,因地制宜地规范会议议事程序、改变会议召开方式、创新议事形式,改变了以往议事会议难以召开、议事过程徒有形式、议事效率低下的缺陷,“破解了村民形式上有权而实质上无权的基层民主难题,成为引领基层民主发展的新风向标”。
  (三)制度嵌入型协商民主实践模式
  制度嵌入是指在现有的制度体系中嵌入新的制度因素,形成和孵化出新的制度载体,通过发挥新制度载体的优势和功能来激发原有制度的活力。与制度原创相比,制度嵌入并没有突破既有制度的框架,虽有创新,但创新程度有限,通常是由外部力量介入而带来的一种制度变革。从实践时间上看,制度嵌入型协商民主模式主要出现在党的十八大之后,主要是一些地方政府响应和落实中央关于推进协商民主建设的顶层设计,结合本地区实际情况系统设计协商方案和程序,在现行的农村政治制度体系中嵌入新的协商制度因素,孕育而成的一种农村协商民主治理模式,这种模式将中央顶层设计、省和市中层规划、基层实践结合在一起,实现了中央顶层设计和基层实践的有效对接,既贯彻了中央精神和协商民主建设的普遍性要求,又兼顾了基层治理的特殊性,大大激发了基层党组织和政府推进基层协商民主制度化建设的积极性。制度嵌入型协商民主模式通常冠以“协商”“议事”等字样,比如四川省彭州市的社会协商对话模式、安徽省天长市的农村社区议事厅、天津市宝坻区的村级民主协商议事会、广西贵港市的协商自治模式等,其中最为典型的是彭州市社会协商对话模式。
  党的十八大报告首次提出要“健全社会主义协商民主制度”“积极开展基层民主协商”,这为全国各地发展协商民主指明了方向。随后,很多地方开始积极推动协商民主实践进展。在中央政策的引领下,彭州市探索建立了县、镇、村三级联动的社会协商对话制度,这是顶层制度引领中层设计进而推动地方实践的典型案例。为了保障社会协商对话制度顺利地开展,彭州市首先成立了彭州市构建和完善基层协商民主制度工作领导小组,并创建了社会协商联席会议,由市委书记任组长并进行统一领导。2013年彭州市制定了《关于构建社会协商对话制度的意见(试行)》,并选取九尺、葛仙山、通济三个乡镇和天彭镇东大街社区开展社会协商对话试点工作。在总结试点经验的基础上,彭州市建立起涵盖三级协商对话平台、六项运行机制的严密协商对话体系,在全市的村、乡镇和企业单位实现了协商对话全面覆盖。彭州市社会协商对话制度是一种典型的由政府先进行设计、后展开实践的协商民主形式,是地方政府在贯彻和落实中央关于协商民主文件时将协商民主制度嵌入到基层治理的有益探索,为推进基层协商民主的发展开拓了一种新的自上而下的路径。
  二、农村协商民主制度化发展的现实困境
  亨廷顿认为,“任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量”。适应性是指制度适应环境挑战的能力,是制度既能长期存续又能避免僵化的能力;复杂性是指整个制度能够形成一个庞大复杂的系统,拥有完善而合理的制度结构;自治性也可以称为独立性,是指制度体系能够独立发展和运行,不被社会势力和利益集团所影响和操纵;内聚力是指社会成员对组织和程序认识的一致性,即主体对制度价值和规则的认同程度。在借鉴亨廷顿观点的基础上,本文将“制度建构的合理性程度、制度实施的有效性程度、制度认同的共识性程度和制度变革的适应性程度”作为衡量协商民主制度化发展的主要维度。根据这一衡量维度,我国农村基层协商民主在具体实践过程中还面临着协商民主主体对协商民主的制度认同较低,协商民主制度设计不完善,协商民主制度实施的保障机制不健全以及协商民主制度持续创新动力不足等诸多困境。
  (一)农村协商主体对协商民主的制度认同有待提升
  “制度认同是人们在一定时期内关于制度的一种积极的认知评价、价值评价、情感体验和现实行动的总和。”一项制度设计,只有获得民众的认同,被民众所接受,才能实现可持续发展。如果农村协商主体不了解协商民主制度,或者不接受协商民主制度安排,抑或不认可协商民主活动,那么即使协商民主制度设计再好,也不能说协商民主制度化程度高。
  人们在认知一项新制度时通常都遵循着“了解这个制度是什么———接受和参与这个制度安排和活动———认同这个制度并自觉践行这个制度”的认知规律,农村协商主体对协商民主制度的认同也遵循着这样的认知逻辑。从对协商民主制度的认知,到对协商民主制度的认可,再到对协商民主制度的自觉遵守,这是协商主体对协商民主制度认同逐渐深化的过程,也是认同程度越来越高的过程。在此过程中,一些干部和村民对协商民主制度认同方面呈现出多方面的问题。首先,不同农村协商主体对协商民主制度的认知不够清晰。经过几十年的村民自治的锻炼,村民和村干部对选举和投票较为熟悉和了解,但对协商民主相对较为陌生,甚至不清楚“协商民主为何物”。由于教育水平不高以及与外界的交往不足,很多农村干部和村民对协商民主的重要价值把握不到位,对协商民主的具体流程不甚了解。其次,由于不同的农村干部和村民的民主意识、参与能力等不同,他们对待协商民主制度的接受程度也不同。部分村干部担心开展协商活动会增加自己的工作量,因而在协商实践过程中对中央精神的贯彻不彻底,协商工作仅是走过场而已;还有部分干部担心实行协商民主之后,普通群众会提出许多意见,可能会对干部工作形成“掣肘”,认为还是由“村两委”少数干部自己商量决定事宜更加便利、省事。最后,协商主体参与农村基层协商民主制度的自觉意识不强。一些干部在农村民主协商活动中不能自觉按照协商民主制度的规范和程序去组织和召开协商会议,往往囿于干部“搭台唱戏”,普通百姓“台下看戏”的固有思维,不愿意给普通村民表达利益诉求和协商的机会。由于忙于生计,很多村民参与协商活动的热情不高,他们认为参与协商民主活动既浪费时间,也浪费精力。有些村民在协商活动中因为怕得罪人而违背自己的协商意愿,甚至有些人随波逐流放弃自己的协商权利。农村干部群体和村民群体对协商制度的认同程度总体上不高,对形成和塑造协商民主制度化发展的社会心理基础和文化氛围极为不利。
  (二)协商民主制度供给不能满足农村干群的协商需求
  健全的制度体系和完善的制度设计是农村协商民主制度供给充足的表现,也是农村协商民主健康发展的重要保障。农村基层协商民主制度供给主要涉及三个层面:一是关于农村基层协商民主制度设计的宏观方面,即中央关于协商民主政策的制定以及关于农村协商民主方面的立法是否完善;二是省、市政府关于农村协商民主建设实施办法的规定是否具有可操作性的中观方面;三是县、乡(镇)政府关于农村协商民主会议安排和协商成果能否落地的微观层面。从全国情况来看,尽管农村协商民主活动遍地开花,但在实践中却面临制度供给不足的困境,协商活动“缺乏相应的支撑制度‘落地’的具体程序、方法和技术,使得我们的民主缺乏可操作性,造成制度优势变成了‘空中楼阁’”。
  与农村干部群众日益增长的协商需求相比,关于农村协商民主的制度供给远远不够。目前指导农村协商民主实践的政策还不多,党和政府尚未制定专门规范农村协商民主建设的法律法规。由于现有的关于农村基层协商民主的政策没有上升到法律法规层面,对各地农村基层协商民主发展缺乏刚性约束,所以就导致“有些地方愿意搞协商就搞协商,有些地方不愿意搞协商也没有问责”的局面。当基层政府和干部不愿意开展协商活动时或者以应付的心态对待协商民主时,即使群众想通过协商活动来影响公共决策和表达利益需求,也会缺乏协商渠道。即便有协商平台的地区,在协商程序的规定上也不尽完善,甚至对“协商参加者如何遴选、协商会议主持人如何选择、协商结果如何执行”等具体程序规定都较为粗糙,这与中央制定的《关于加强城乡社区协商的意见》等文件规定较为笼统有关。毋庸置疑,中央关于农村协商民主的文件规定之所以较为原则和笼统,主要是因为中央要考虑到全国的情况,但是作为贯彻中央精神的省级、市级在按照中央文件要求制定城乡社区协商民主实施办法时,往往是复制中央文件,或者稍微变换一下表述,缺乏使协商能够运转起来的可操作性规定。农村协商民主的发展和其他一些领域面临的问题一样,中央有顶层设计,但是有些省级、市级政府的中观设计做得不到位,对县级和乡(镇)级政府落实协商民主的微观设计指导性和约束性不强,这就使农村协商民主制度建设和制度供给落后于协商实践的步伐。
  (三)农村协商民主制度实施和运行的保障机制不健全
  制度实施是协商民主制度化发展的重要维度。只有农村协商民主制度在农村治理实践中得到实施和执行,做到“有制度必依”,才能发挥出协商制度的最大功效。农村协商民主制度的顺利实施,需要具备一定的运行环境,需要与已有的村民自治制度有效对接,需要依托一定的制度运行载体。如果党和政府在协商民主制度实施中不能处理好协商制度与配套制度的关系,不能处理好协商制度与实施主体之间的关系,那么协商民主制度实施就可能成为无根之木。当前人们在协商实践中比较注重制度设计,对制度实施的关注度明显不足。
  从制度实施的协同机制来看,农村协商民主制度在落实过程中所需要的配套制度并不完善,与配套制度的互动程度还比较低,协商结果很少能与选举民主制度实现有效对接,协商成果与决策的脱节现象较为严重。协商成果要成为具有法律约束力的决策,就需要在村民会议或者在乡镇人大会议上以提案的方式通过。目前仅有温岭民主恳谈会等少数农村协商民主实践在制度实施过程中实现了协商成果以人大代表提案的方式进入乡镇人大会议的讨论和决策环节,而其他很多地方协商成果难以通过法定的票决制度对公共决策产生实质性影响。
  从制度实施主体角度来看,农村基层协商民主制度实施时常受到农村精英群体的影响和操纵。一方面,一些地区的协商民主制度在实施和落实过程中出现“人走茶凉”现象,即随着地方领导人态度的改变而改变,随着地方领导人的调整而“人走政息”。往往是某个领导在任期间推动的协商民主实践通常被视为该领导的政绩,待该领导升迁或调任后,下一任领导可能就不再重视这种协商民主制度的实施。另一方面,一些干部、村庄精英等强势群体时常出于自己私利的考虑而想方设法控制协商活动。与普通村民相比,村干部由于经过各种场合的历练,表达与沟通能力较强,因而他们在参加协商会议时通常会通过操控协商程序、内定协商参加者、选择对自己有利的主持人、压缩讨论时间等手段促使协商制度实施朝着对自己有利的方向发展。
  (四)农村协商民主制度适应和创新程度有待提高
  制度创新主要是指在人们现有的生产和生活环境条件下,通过创设新的、更能有效激励人们行为的规范体系来实现一项制度的变革和持续发展。协商民主制度创新是实现协商民主制度化发展不可或缺的内容。如果农村协商民主制度僵化了,没有根据农村治理情况的变化及时做出新的制度设计和实验,那么农村协商民主制度化就会停滞不前。从一些地区的协商实践来看,农村协商民主制度的适应性还不强,制度创新还不尽如人意,协商制度不仅在实施中出现了“程序僵化”的情况,而且在制度创新实验和试点中出现了“模式碎片化”现象。
  随着农村协商实践的发展,民主协商在农村治理中的作用越来越凸显,协商民主实践形式越来越丰富。但不可忽视的是,在政绩思维影响下,很多地方的协商民主实践逐渐趋向形式化,协商民主运行程序尚未成熟就被较早地固化下来。在协商实践中,有些协商程序设计过于复杂,不便于普通民众操作;有些程序设计过于简单和随意,给基层干部选择性实施协商制度留下了程序漏洞。有一些基层政府和干部为了显示政绩,将能和协商民主挂钩的治理措施贴上了协商民主的示范标签,使协商民主的实践边界趋于模糊,把协商民主弄成了一个筐,什么都往里装,甚至把一些只具有协商之形而不具备协商之实的民主形式也鼓吹为某某协商模式。还有一些地方政府为了追求和树立自己的协商模式,大兴“特色”“创新”之风,甚至为了创新而创新,人为地把协商实践片面地模式化和地方化,导致故步自封,阻隔了与外界的交流。协商程序的僵化和制度创新实验的过早模式化,既不利于成功的协商民主制度创新模式在其他地区的推广,也不利于协商民主制度设计的更新和改进。
  三、农村协商民主制度化发展的优化路径
  “协商的制度化直接影响到协商的可行性与功能实现。”只有大力推动农村协商制度化,才能使协商制度在农村扎根生芽,才能充分发挥协商民主的功能。推进农村协商民主制度化发展,是一项系统工程,既要建立一套使协商民主能够有序开展的具有稳定性的协商民主制度体系,也要根据民主协商情况的变化推动协商民主制度的变革和创新;既要力求协商制度本身获得协商主体的认同,也要提高协商民主制度的实施效能。
  (一)加强顶层设计,健全农村基层协商民主制度供给体系
  顶层设计是健全和完善农村协商民主制度体系的重要环节,也是推动农村协商民主制度化发展的重要保障。中央顶层设计能为农村协商民主发展指明正确航向,有利于调动各利益主体发展协商民主的积极性。“制度供给为协商民主发展奠定坚实的制度支撑”,目前党中央和国务院对于社会主义协商民主制度建设给予高度重视,出台了一系列指导协商民主实践的政策,先后印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》以及《民政部关于深入推进城乡社区协商工作的通知》等文件。其中后两部文件重点聚焦于城市与乡村社区协商民主建设,虽然这两部文件在宏观层面上对城市与乡村社区协商作出了统一的原则性规定,但是城乡社区的发展情况和治理问题存在很大差别,因而有必要从国家层面上对城市和农村社区协商民主制度建设实施办法进行区别规定。党中央和国务院可以针对农村协商的实际情况,专门制定一份指导农村协商民主发展的规范性文件,对全国各地农村协商民主实践进行宏观的、全面的、整体的、长远的统筹规划。
  健全农村基层协商民主制度供给体系,还需要加强农村基层协商民主的立法工作,运用法治思维建设农村协商民主,做到协商实践有法可依。一方面,从长远发展来看,需要把农村协商民主制度建设纳入国家立法工作议程,在法律层面对农村协商民主的制度要素、运行程序等进行详细规定,填补农村协商民主建设方面法律规范的空白。在条件成熟时制定和颁布《农村协商民主法》,将党和政府关于农村协商民主建设方面的重要文件以及习近平关于发展协商民主的重要论述纳入《农村协商民主法》的相关条款,以法律条文的形式肯定农村协商民主的重要地位,明确农村协商民主的实施主体和责任主体,规定应当协商而没有协商的惩处措施等事关协商民主制度有效实施的刚性约束规范。另一方面,从发展实践来看,农村协商民主法律的制定和颁布非一朝一夕之事,从起草、讨论、出台、试行到修正需要经历较长的时间。然而,农村协商民主实践暴露的问题不宜久拖,因而可以在对《中华人民共和国村民委员会组织法》等现行法律法规修正时补充关于规范协商民主运行的条款,明确规定协商主体、协商客体、协商程序以及协商成果的落实等细节问题,使农村协商民主实践操作性更强,用法律为协商民主保驾护航。
  (二)培育协商文化,提升协商主体对协商民主的制度认同
  制度认同是民众对一项制度的认可度与支持度。一般来说,民众对一项制度设计的认可度与支持度越高,这项制度设计就越能顺利实施;如果民众对一项制度的认可度较低,那么这项制度就难以在实践中推行下去,更不用谈制度化发展了。在健全农村协商民主制度体系的同时,强化干部和群众对农村协商制度的认同,可以使协商制度规定从刚性的约束性规范转化成协商主体自觉的行动。只有让农村协商主体全面了解和认识到协商民主制度的优越性,才能加深他们对协商民主制度的认同程度,才能使他们接受并自觉遵从协商民主制度的具体规定。
  协商文化能为协商民主有效运行提供文化土壤和社会心理基础,有助于增强协商主体的制度认同感。根据人们对协商民主制度的认知规律和逻辑,培育协商文化和加强协商主体的制度认同,可以从以下三个方面着手。第一,加大对农村协商民主制度价值的宣传力度,让农村协商主体了解和熟悉协商民主是什么。党和政府要通过宣传册、公告栏、报纸、电视广播等宣传农村协商民主政策,利用大众传媒向村民展示基层协商民主实践的优秀案例,邀请专家学者、权威人士在乡村地区开展民主协商技术和方法方面的公益性专题讲座,开通政府网站协商平台、村民协商微信公众号等媒介传播协商民主信息,使融合了传统媒体与新媒体的全媒体“在群众内部发挥沟通、协调和经验推广等正面引导作用,打造全社会协商共赢的正能量”。第二,提升农村协商主体参与协商民主的获得感,让他们能够接受协商民主方式。只有围绕群众密切关注的切身利益问题展开协商,让群众切实感受到协商民主制度给他们带来的益处,才能使他们从内心深处认可协商民主,才能调动他们参与协商活动的积极性。第三,培育协商主体的民主意识与协商意识,让他们对协商制度产生心理认同。虽然协商意识“可以通过文化思想层面的交流、灌输和教化来实现,但关键在于个人的自觉与警醒”。只有逐渐提升协商主体遵守协商民主制度的自觉意识,才能使其自觉践行农村协商民主制度,“真正成为农村基层协商民主制度化发展及其成果的承载者和共享者”。
  (三)完善配套制度,健全农村协商民主制度实施保障机制
  如果协商民主制度设计不能在实践中有效实施和落实,便是一项死的制度规定。农村协商民主制度有效运行和实施,不仅需要资金支持、政策支持、组织支持和民众支持,而且需要以村民自治制度为核心的配套制度的支撑。“在现代民主框架下,协商民主只是现代民主制度的一个应有程序”,若没有配套制度的支持与配合,仅凭协商主体的协商热情,则难以让协商制度有效嵌入到村民自治制度和乡村治理之中。要想确保协商民主制度的顺利实施,就要积极建立农村协商民主制度与配套制度的协同机制,不断促进村民自治制度与协商制度的协同发展。农村协商民主与村民自治之间并不对立冲突,两者是相互联系、相互促进的。村民自治制度不仅为农村协商民主制度的实施奠定了政治基础,还为农村协商民主实践提供了制度平台。
  农村协商民主制度的实施是一项长期性的民主建设工程,仅仅具有完备的配套制度体系是远远不够的,还需要确立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的协商制度以落实主体之间的协调联动机制。乡镇党组织、乡镇政府、村党支部、村民委员会、农村社会组织以及村民等共同构成了农村协商民主的参与主体,但这些协商主体在协商制度实施中扮演着不同的角色,承担着不同的协商责任。乡镇党委与政府是乡镇协商民主实践的领导者与引导者,负责统筹安排本乡镇区域内的协商民主工作;村党支部和村委会是本村协商民主实践的重要发起者和组织者,肩负协商实践的“组织职能、动员职能和执行职能”;各类社会组织是协商民主实践的重要参与者,也是村民协商的重要组织平台;广大村民是协商的主体,对协商民主工作的一切事宜与过程拥有知情权、参与权和监督权。只有建立协商主体之间的协调联动机制,让协商主体各司其职、各尽其责,才能确保协商制度实施的长期性、有效性与稳定性。
  (四)鼓励基层试点,不断推进农村协商民主制度调适和创新
  农村协商民主建设是一个动态的过程,协商系统各要素都处于不断发展与变化之中。协商主体、协商场域、协商议题、协商任务都会随着农村经济发展、协商需求以及治理情况的变化而变化。因而,推进农村协商民主发展,不能因循守旧,需要用发展的眼光看待问题,做到与时俱进。只有根据制度运行环境和实践的变化而适当调整协商民主制度结构,不断创新协商民主的实现方式,逐步推进农村基层协商民主制度变革与创新,才能避免协商民主制度固化,才能提高协商民主制度的适应性。
  农村协商民主制度化发展“应该是顶层设计与基层探索的统一,既有国家层面的规划,更有各个地方基于本地实际的积极尝试”。我国不同农村地区发展情况不一样,在政治、经济、文化与风俗习惯等方面差异大,很难从顶层设计层面规划出一套“放之四海皆准”的农村协商民主制度模式供所有乡村照抄照搬,只能从宏观层面对全国农村协商民主建设制定原则性的指导意见,这就要求基层政府和干部在执行中央协商民主建设政策时因地制宜,要通过基层协商试点积极探索适合本地的协商民主实践模式。在乡村协商治理实践中会遇到一些新问题、新矛盾、新的利益诉求,而既有的协商制度规定无法穷尽所有的协商情况,这就需要基层干部和群众在协商实践中创新协商内容、协商形式、协商手段等,逐步优化农村协商民主制度。通过协商民主试点,在反复实践与探索创新中,推动各地农村走出独具地方特色的协商民主制度化发展之路。
  四、结语
  对农村基层协商民主制度化发展问题进行理论研究,符合农村基层协商民主实践的现实需要。与城市社区协商民主等领域的协商民主制度建设相比,农村协商民主制度建设相对滞后,制度化发展程度偏低。尽管各地的协商民主实践热闹纷呈,但由于协商民主制度供给不足和协商程序不规范,很多农村地区的协商就是“走过场”,丢了协商民主的“协商之灵”和“民主之魂”。基层党组织和政府应根据民众协商需求积极开展协商活动和试点,推动党中央和国务院关于协商民主的“顶层设计”在农村落地生根。只有将中央顶层设计与农村协商实践有效衔接,将协商民主有效嵌入村民自治之中,将农村基层干部和群众对协商民主制度的认同转化为自觉的协商行动,才能推动农村基层协商民主迈进制度化发展轨道,才能使其走出‘人走茶凉’的民主实践怪圈,进而实现可持续发展。

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