政府非税收入是政府财政收入的重要组成部分。加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政职能的客观要求。近几年来,政府非税收入管理已引起各级党政领导和财政部门的高度重视。虽然取得了一些成效,但问题仍然较多,加强和规范非税收入管理显得尤为迫切。
一、问题仍然突出
(一)执法部门多,项目繁多,数量庞大,政府对总体情况把握不够
现行执收执罚行为主要存在部门多,环节多,项目多,标准乱等问题。尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销,根据财政部综合司的有关数据,2000年全国性的收费项目仍有200多项,2003年为335项,地方每个省的收费项目平均在100多项以上,其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。单位和个人要办成一件事,在涉及的每个部、每个环节几乎都要过“交费关”,一些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会,从而增加收费环节。执收执罚单位一方面超范围、超标准收费,甚至擅立收费项目,另一方面则存在该收的不收,该罚的不罚,随意减免,收人情费,导致财政收入流失,贪污腐败不可避免。
在体制转轨和财政分权改革的过程中,我国预算外资金迅速膨胀,非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补缺”演变成占据“半壁江山”,成为与预算内收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。近年来,非税收入增长迅猛,数量庞大,而一些地方对此情况掌握不够。
(二)预算外挤预算内,分散了国家财力,削弱了国家宏观调控能力
目前非税收入的主体还是预算外资金,但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理。据有关方面提供的资料,我国非税收入占财政性资金比重由1985年的10.25%增加到1996年的46.5%,全国非税收入规模已接近预算内财政收入的50%,比美国、德国等市场经济发达的国家高30多个百分点。非税收入占财政性资金的比重大,费大于税现象十分突出。
这些巨额资金,长期分散于各地区和部门,游离于预算之外,形成预算外挤预算内,费挤税。如不制止,将危及国家财政的根基,影响税收“内在稳定器”功能在市场经济中的作用发挥。
(三)资金管理不到位,政府难以统筹调剂
目前,对非税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式,未真正触及执收执罚单位利益,仍然是“谁收谁用,多收多用,多罚多返”,加上传统的“重预算内轻预算外”习惯思维影响,非税收入难以全额进入预算“笼子”;加之财政部门在部门预算安排上采取的是先非税后预算,这样单位甚至财政机关相关管理部门往往不愿把非税收入基数编制过高,造成科学的部门预算夹带相关成份的人为因素,从而使非税收入预算管理流于形式,政府统筹调剂乏力。
(四)法制不健全,监督缺乏约束力
目前,非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节,没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规;行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章,但由于监督不严或不合时宜,使得非税收入管理无章可循或有章难循。同时,非税收入征管和使用安排存在较大的随意性,缺乏健全的监督机制,造成各级财政的管理模式不一样,不同地方的管理办法不一致,财政部门在非税收入的管理上处于被动状态,特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。
二、规范政府非税收入的对策建议
从当前非税收入管理改革的实践来看,为了强化财政职能,增强政府调控非税收入的能力,摆脱贯彻落实“收支两条线”改革所遇到的部门利益驱动和行政体制改革滞后的约束,各地虽然进行了一些积极的探索,但由于这些改革主要集中于某一方面或某一具体环节上,如各地开展的征收方式改革和实行部门预算等,并没有触及部门、单位既得利益等深层次矛盾,政府的调控能力仍显不足。因此,要使非税收入管理步入法制化、规范化、科学化轨道,唯有创新非税收入管理模式,才能使政府非税收入管理取得实质性成效。
(一)更新政府非税收入管理理念
要逐步淡化预算外资金概念,尽快建立非税收入新理念,真正把各级领导的思想认识统一到非税收入“所有权属国家,使用权归政府,管理权在财政”上来。一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念,把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是树立全局观念,把非税收入管理改革置于财政改革与经济发展的全局来衡量,摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系,摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向。三是树立宏观调控观念,注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能,减少和规范行政审批,通过改革规范非税收入管理,减轻社会负担,优化经济发展环境,从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。
(二)正本清源,分类规范管理
国家财政收入采取税收和非税收入两种形式同时并存。对于非税收入的改革,需要从总体上正本清源,还税或费的本来面目。大部分名为费实为税收收入,可纳入税收管理,即实行“费改税”;小部分属于费的项目,仍维持收费,纳入预算内或预算外管理;至于国有资产有偿使用收入等其他政府非税收入,按规定上缴国库或存财政专户。当然,各种乱收费、乱集资、乱罚款,则在改革中予以废止。通过清理整顿,实施分类改革,采取不同的处理方式,使之“分流归位”。
(三)建立和完善规范化的非税收入征收和管理体系
1、强化部门预算,编制综合预算,将非税收入逐步纳入预算管理。非税收入属于政府财政性资金,必须按照综合财政预算的要求,把非税收入形成的可用财力纳入统一的政府预算体系,实行真正意义上的综合预算。
2、继续深化“收支两条线”改革。当前,一是要按照“收支两条线”要求,将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。二是完善账户管理,清理和规范预算单位的银行账户,取消各征收单位以各种形式设立的收入过渡户,确保各项预算外资金及时足额上缴财政,以防转移、截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生。三是实行收支脱钩。要解决非税收入管理中存在的深层次问题,其核心是深化“收支两条线”管理,实行收支脱钩。即:执收、执罚部门收取的非税收入全额上缴财政,列为财政预算收入;取消比例返还,不再实行收支挂钩;单位履行职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决;切断部门组织收入与自身利益的关系,从体制上解决非税收入管理中存在的深层次问题。
3、扩大和完善非税收入银行代收。对行政事业性收费、政府性基金、国有资产有偿使用收入实行“收缴分离”;对罚款实行“罚缴分离”,款项由代收银行直接上缴财政。
4、严格非税收入票据管理。加强票据管理总的原则是要做到统一领发,统一使用,统一保管,统一核销和统一监督。目前在不少地方改革中出现的统一的“非税收入一般缴款书”是一种很好的模式,值得借鉴。从实际运行来看,效果较好。
5、建立和完善非税收入征缴管理信息系统。开发非税收入管理软件,用科学的管理手段实现非税收入从票据领购到自动核销、单位开票到自动入账、银行代收到传送信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理。实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网,全面监控非税收入的收缴情况,提高工作效率和管理质量。
6、建立严格的法律体系。尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面,加快非税收入管理法律体系建设步伐,加强政府非税收入管理相关问题的研究和制度建设,加强对政府财力的全面法律约束。
7、建立专门的收费监督部门。该部门不受同级政府机关领导,而直接向同级人民代表大会或上一级政府部门负责。将政府收费置于人民代表大会的监督之下,不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。在具体操作上可实施领导负责制原则。
