内容提要：论文在回顾我国农业保险的发展历史与现阶段效果基础上，结合农业保险准公共物品属性，运用经济学“成本-收益”分析方法对政府不介入状态下农业保险的困境进行了解释；说明了政府在农业保险市场中的责任定位，认为对于农业保险存在的供给和需求严重不均衡问题的最适当解决方法是“政府干预+市场化经营”。
关键词：准公共物品；农业保险；政府责任；市场化经营。
一、引言。
我国是一个农业大国，农村人口约8亿，占全国人口的近60%。2009年我国第一产业的增加值达到35477亿元，超过国内生产总值的10%。可以说，农业的安全不仅关系到农民的生计，更关系到我国的经济发展乃至社会安定。然而，频繁发生的自然灾害对我国的农业安全产生了严重的威胁，在许多地方存在着多年致富抵不过一次天灾？的现象。2010年春季我国西南五省份遭受极其严重的旱灾，5000万受灾同胞的生产生活受到严重的影响。缺乏有效保障的农业在这次旱灾中损失尤为严重，农作物受灾面积近500万公顷，40万公顷颗粒无收。然而夏季我国南方又出现了持续强降雨过程，导致严重的洪涝灾害，暴雨洪涝灾害波及11个省份，44045万人受灾，农作物受灾面积24764万公顷，其中绝收面积4072万公顷，因灾直接经济损失6457亿元（截至2010年7月1日）。灾害不仅使许多农民蒙受了巨大的经济损失，也给我国近期的粮食市场带来了不小的冲击。
尽管我国农业风险突出，但我国农业始终没有摆脱靠天吃饭？的传统思想，农业风险管理意识落后，农业领域的风险管理工作远不能满足农业生产需求。改革开放以来，随着整体经济水平的发展，严重灾害造成的巨大农业风险与缺失的农业保障之间的矛盾逐渐激化，而目前国际上应对农业风险的主流手段农业保险也正是在这一时期迎来了发展的契机。近年来，农业保险分散农业风险、促进农业发展的重要机制越来越受到重视。但相比机动车辆保险等其他财产保险险种，我国的农业保险尚处于探索阶段，农业保险实践中也存在着诸多问题。在农业保险实务中，无论是产品设计、经营模式还是发展理念，都存在着较多的争议，目前还没有一套成熟的、适合我国国情的农业保险制度。
本文旨在从理论和实践两个角度，通过分析农业保险市场中政府的责任定位，对我国现阶段农业保险模式进行评价。
二、我国农业保险发展小史。
在20世纪20-30年代，我国就曾经出现过农业保险，但当时的规模很小，几乎没有效果。1950年，中国人民保险公司（PICC）作为当时唯一的一家保险公司在全国范围内开展了农业保险业务。但由于我国当时的农村商品经济很不发达，农业保险没有相应的法律支撑，农业保险
论文格式的发展受到了极大的限制，特别是上门收取保费的做法经常被农民所反感。1953年，农业保险被列为农村“五多”之一（任务多、会议集训多、公文表册多、组织多、干部兼职多）而停办。可以说，新中国农业保险的夭折？是与当时的客观环境密不可分的，是特定历史条件下的必然结果。
1982年，在政府支援农业？的政策引导下，以中国人民保险公司为主的国有保险公司积极响应国家号召，农业保险也因此迎来了一个十年迅猛发展时期，涉足的农业生产领域也逐渐多样化。全国农业保险的保费收入由1982年的23万元增加至1992年的862亿元，年均增长率达到1103%。但由于农业损失一般具有风险高、程度重的特点，加之我国保险公司对农业保险认识不足，这一时期农业保险业务亏损严重，赔付率一般在100%以上。尽管如此，作为国有保险企业的一项任务？,农业保险业务仍可以顺利开展，产生的亏损一般由保险公司的其他业务盈利加以弥补。这一时期的农业保险更多的被政府政策所驱使，因而产生了重数量、轻质量？的发展模式，正是这种粗放的发展模式为后来农业保险的萎缩埋下了伏笔。
1994年，随着市场化经济体制改革的深入，商业性？取代了政策性？成为当时我国保险业的主旋律。相应的，国家也取消了对于农业保险的一些优惠政策。在这之后，以中国人民保险公司为首的许多国有保险企业进行了股份制改革，成为商业性保险企业，农业保险也因此成为商业性质的保险。原本就亏损严重的农业保险在几年之内业务量迅速萎缩，保费收入从1992年的862亿元下降到2004年的377亿元。如果考虑通货膨胀的因素，这种下降趋势更为明显。与此同时，绝大多数保险公司退出农业保险市场。在农业保险最低谷的时候，只有中国人民保险公司上海分公司和新疆建设兵团财产保险公司（后更名为中华联合财产保险公司）还在开展农业保险业务。需要特别说明的是，中国人民保险公司上海分公司得到了上海市政府的政策支持，而新疆建设兵团财产保险公司则是得益于新疆建设兵团当时实行的强制性保险政策，并且直接获得了建设兵团的财政支持。
农业保险的迅速萎缩使得全国绝大多数地区的种植业和养殖业缺乏保险保障。正是在这一时期，国家意识到商业性保险与农业保险政策性需求之间的矛盾，由此催生了2003年至今的农业保险的“政策性”试验阶段。
2003年4月，党的十六届三中全会明确提出探索建立政策性农业保险制度？,沉寂多年的农业保险又迎来了新的发展契机，并且在一种相对理性模式下稳步前进。从2004年至今，许多保险公司相继开展了农业保险业务，对于农业保险的理论研究和探索也日趋完善，农业保险的种类逐步增多，覆盖种植业和养殖业的多个领域，农业保险的组织形式实现了多样化。目前，我国16个省份已经启动了农业保险试点工作，四家专业性农业保险公司相继成立。2004-2009年，我国农业保险保费收入增长了三十多倍。尽管当前农业保险业务发展势头良好，但不可否认的是，我国的农业保险规模和体制都不能满足现阶段农业发展水平的要求。与农业保险缺失相对应的则是我国灾害的频发。在相对风调雨顺的2007年，我国农业遭受自然灾害的面积达7.35亿亩，绝收0.71亿亩。考虑到2008年初的雪灾以及汶川地震，我国农业保险的缺口相当大。回顾我国农业保险曲折的发展史不难发现，第一，目前农业保险在我国尚未完全和农业生产配套普及，距离预期目标还有很长的一段路要走；第二，国家政策对于农业保险业务的起伏有着决定性的影响。与许多保险市场不同，农业保险市场呈现出一定的特殊性，政府介入是这一市场的决定性因素。[
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三、政府不介入状态下农业保险的困境。
（一）农业保险的准公共品属性农业保险是具有公共和私人双重属性的产品。这一点是农业保险最重要的消费特征。
一方面，农业保险从形式上看具有私人物品属性。作为农户分散风险的一种金融制度安排，农业保险是农户在日常生活中消费的一种商品，是投保人与保险人订立的一份双务合同，即双方当事人都要承担权利义务的合同。农户不交纳保险费，在受灾后就不能享受到农业保险的补偿。因此，从农业保险消费的直接形式上看，它具有私人物品的特点排他性。另一方面，农业保险从效果上分析兼具公共品属性。农业保险本身有着很强的正外部性，其社会效益要高于交易双方通过农业保险而直接获得的经济效益。农业保险可以降低农业生产风险，有利于投保人扩大生产规模，革新生产技术。而社会其他成员虽然未支付任何费用，却坐享着农业发展、农产品价格低廉和国民经济稳定的益处。从这个意义上讲农业保险具有非排他性，可以看作公共品。另外，农业保险产品的功能逐渐多元化。有些保险产品不仅负责赔偿损失，同时也协助进行防灾减损工作，力图将风险成本降至最低，在这一环节中就会存在搭便车？的行为。如保险公司发现有可能导致降雹的乌云时可能会对承保区域采用高炮轰击，这对于该地区没有投保的农民来说无疑享受了额外的收益。这一类物品的供求关系介于私人物品与公共物品之间，具有一定的复杂性。
（二）农业保险的私人供给分析作为排他性的产品，农业保险具有私人物品的性质。在自由市场条件下，私人物品的供给被认为是有效率的。但对于农业保险，如果政府选择不作为，将其等同于一般的私人物品，其所具有的正外部性将导致供给和需求的无效率。
1正外部性对需求的影响。农业保险的正外部性对需求的影响主要表现在购买保险的农民的边际私人收益小于边际社会收益，导致其需求不足，即农业保险的正外部性使得农民的需求小于社会实际需求量。
2正外部性对供给的影响。正外部性对供给的影响主要表现在，保险公司经营农业保险时由于利益外溢导致边际社会成本小于边际私人成本，
论文格式引起供给不足。可见，由于正外部性的存在，供给方和需求方都会受到影响，使市场无法自行达到最有效率的均衡结果。如果政府不干预，最终的结果可能是农业保险业务的萎缩，甚至是商业保险公司退出农业保险市场。这一结论恰好可以解释我国农业保险1994!2003年的发展趋势。在缺乏政府支持的情况下，由于农业保险的赔付率较高，农业保险业务普遍出现亏损，地方农业保险机构大多被撤销，保险公司纷纷从市场上退出。而在同一时期，与全国大部分地区形成鲜明对比的是，新疆生产建设兵团因实行强制统保，并在系统内给予财政支持，因而降低了保险运营成本，在区内保证了农业保险深度。
（三）农业保险的特殊性对私人经营的影响除了正外部性，农业保险作为一种特殊的保险产品，它的承保风险以及投保人的特殊性也导致了农业保险的私人经营存在一定困难，进而制约了市场化经营的效率。主要表现在以下五个方面：
1农业保险赔付率过高。与大多数保险产品具有的发生概率较低不同，由于我国自然灾害频繁，农业保险一直是高风险、高赔付的险种。1982!2000年，全国农业保险费305504亿元，赔款320398亿元，中间存在15亿元的缺口。如果算上营业费用，这个缺口会更大。1985!2004年，我国农业保险的平均简单赔付率为872%,而学术界所公认的农业保险经营盈亏平衡点？一般在70%左右。过高的损失率和赔付率，使得农业保险的经营成本远大于普通的财产保险，保险公司经营农业保险业务基本上处于亏损状态。这使得大多数商业保险公司选择不承保农业保险或者对农业保险征收高额保费。
2经营存在技术障碍。从保险精算意义上讲，理想的可保风险应当损失容易衡量、保险标的分散且同质。但是，由于农业保险风险特殊，对查勘定损的技术要求较高，保险公司在定损时往往需要投入大量的成本，但却不能达到很好的效果，以至于在理赔环节经常出现损失价值难以确定的问题。此外，农业生产的特殊性决定了农业保险标的不是分散的，诸多标的往往同时发生损失。当自然灾害来临时，通常是一个地区内的投保人同时受损，给保险公司带来巨大的经济压力。因此，大多数商业保险公司选择不承保农业保险或者对农业保险征收高额保费。[
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3我国农民收入较低，支付能力低，风险管理资源有限。2007年我国城镇居民人均可支配收入为13786元，而农村居民人均纯收入仅为4140元，如果减去当年农村居民人均生活消费支出3224元，平均每个农民口袋里只剩下不到1000元钱。此外，与城镇人口相比，农民收入来源单一，医疗、养老完全靠微薄的农业收入，这就加大了农民的风险，增加了未来的不确定性，因此农民更倾向持有货币以应付不时之需。在生存需求没有得到满足的前提下，农民一般不会转向更高层次的需求农业保险，即使有多余资金转向农业保险，其高风险导致的较高额的保费也使得农民往往无力负担。
4我国农户保险意识淡薄，对政府救灾依赖性强，导致有效保险需求不足。长期以来，我国农民的传统思想是靠天吃饭？,其固有的思维方式使得农民认为其经营的损失就该由自己承担，听天由命、自担风险？的观念根深蒂固。长期以来形成的政府灾后救济模式使农民认为投保与否并不重要，遇到灾害后都会得到政府的救济。若投保反而是损失了保险费，而且得到的赔款不一定比政府的救济金多，甚至可能因为自己投保之后生活有了保障反而得不到政府的救济。这些传统思想导致农民的保险支付意愿很低。
5道德风险和逆选择加剧私人经营农业保险的困难。一直以来，道德风险和逆向选择都是保险产品无法避免的问题。这些人为的风险使得保险的实际赔付在保险公司的预期之上，从而加重保险公司的负担。但农业保险承保标的的特殊性使这两个痼疾对私人经营农业保险的影响很难被消除。
综上所述，农业保险的准公共属性及其承保风险的特殊性使得单纯的市场化经营存在很大的困难，甚至无法依靠民间力量建立商业化的农业保险市场。因此，政府的介入对农业保险的正常发展和农业生产的稳定发展至关重要。[
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四、政府在保险市场中的责任定位分析。
政府的介入并不意味着政府直接供给农业保险。早在两千年前，司马迁在探讨国家干预经济的方法时就指出，善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。？对于农业保险存在的供给和需求严重不均衡的问题，最适当的解决方法是利导之？,即采取政府干预+市场化经营？的办法。本文认为，可以从政府作为市场内部定位和市场外部定位两个角度来解决供给和需求不足的问题，使农业保险市场实现有效均衡。
（一）政府在农业保险市场内部的定位农业保险的重要需求者农业保险的利益外溢、承保风险的特殊性以及农户支付意愿低等原因导致农业保险有效需求不足，社会的最优量要大于私人最佳需求量。本文认为，私人需求与社会需求之间的空缺部分就是政府应当填补的农业保险需求，是政府为发挥农业保险的巨大效益所必须承担的部分。由于农业是国民经济的基础，农业保险所保障的不仅是农民的基本收入，还起到稳定国民经济的作用；农业保险的受益者不仅是农民，而且还会影响到整个国家和社会稳定与发展。因此，政府作为全体国民的代表应当填补这一空缺。
政府作为需求方进入农业保险市场，可以影响保险市场的供求，使保险市场的供求曲线达到新的均衡，满足整个社会需要。那么，在市场化经营的条件下，如何在私人需求之上添加一部分社会需求？目前最为普遍的做法是对农民进行保费补贴，使得农民实缴保费降低，刺激保险需求增加，使保险需求曲线上移，达到社会最优规模。保险成交量的增加，使得农业保险能够更好地发挥稳定生产和促进农业增产的作用，从而使社会整体福利得到提高。当农民的参与程度提高，农产品供给弹性增大，同时需求弹性减小，社会福利的增量即会增加，但生产者剩余反而减少，转移为消费者剩余。这就使得生产者的最终收益小于引入农业保险前。而若政府也作为需求方负担部分保费，这就使得在社会总福利为正的同时，生产者剩余不会减少，同时又减少了承担风险的成本。可见，政府需求对农业保险至关重要。以开展农业保险业务比较成功的安徽省蚌埠市为例，2010年，政策性农业保险得到了蚌埠市各级财政的大力支持。各级财政累计为冬小麦（该市主要农作物）补贴保费3950万元，农民实缴保费只有790万元。政策性农业保险一共为投保农户提供了10亿元的农业风险保障，而农户每亩仅需缴纳208元。这种政府与私人相结合的农业保险达到了非常明显的效果，冬小麦参保面积高达380万亩，参保率达96%。完善的农业保险十分有效地防范了农业风险，切实保护了农业生产和农民利益。2010年春的干旱、冻害及收获时期的暴风雨等灾害性气候造成该市20万亩小麦受到不同程度的损失，迄今为止，农业保险已经理赔1300多万元，受益农户达28万户。可见，这种政府与私人相结合的农业保险模式有效地增强了该市农民应对灾害事故的能力。
（二）政府在农业保险市场外部的定位农业保险市场的重要制度支持者传统经济学一直强调的政府作为市场外部的监管者和制度提供者所发挥的重要作用，在农业保险市场上也是不可忽视的。只有政府更加积极参与到整个保险制度的建设当中，才能使农业保险机制真正发挥作用，刺激农业保险的供给。
我国许多地方政府对于农业保险的制度支持进行了深入的探索并取得了一些成绩。以江西省为例，2007年江西省政府首次对农业保险实行保费补贴，还不断加大补贴力度，加强市场监管，用以扶持农业保险发展。在此基础上，以该省主要粮油作物为切入点，推动政策性保险，并且根据农民实际需求引导保险公司加大农业保险资源的投入。江西省政府对于农业保险的政策扶持起到了显著的效果，该省保费规模2007年达到5000万元，2008年达到1亿元，2009年达到了2亿元。农业保险风险保障金额由2007年的138亿元增长到2009年的3438亿元，风险保障金额占农业生产总值的比重由2007年的12%上升到2009年的324%,在全国处于领先水平。
具体来看，本文认为应重点发挥政府在以下几个方面的重要作用：
1树立农业保险在农业保护中的地位。农业保险是分散农业风险、促进农业发展的重要机制。西方发达国家应对自然灾害的主要趋势是以农业保险为主，灾害救济补充？,而我国目前的农业保护依旧以直接拨款救济灾民为主要形式，对于农业保险明显重视不够。2006年我国自然灾害救济费为79亿元，而农业保险的赔款为2895亿元。应当在国家战略的高度确立农业保险在农业保护中的重要地位，重视农业保险的长期发展。
2协助保险公司建立巨灾风险基金和再保险机制。我国农业受灾的比例每年大约在40%以上，比一般发达国家高出10%~20%,导致的损失约为125亿元。加之自然灾害、疫病造成的损失比较集中，从而使得农业保险具有高风险、高赔付率的特点。而单个的保险公司无法从资金管理等技术角度消除这种系统性风险，往往一个灾年就可能使以往数年的基金积累丧失殆尽。如2007年某省大旱，由于没有再保险安排，该省的保险公司收保费68亿元却要支付赔款15亿元，省财政支持1亿元大灾基金？后就再也拿不出钱了，致使很多投保农户无法得到足额赔偿。为了使保险公司在农业保险方面具有持续经营能力，需要建立政府主导下的农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，将是刺激农业保险供给、维系农业保险可持续发展的重要制度保障。政府至少应建立农业保险的启动资金，日后该基金可以通过保险公司经营盈余进行累积，为巨灾风险做准备。农业再保险作为保险的最高端，是寻求风险的转移、防止巨灾、进一步分散风险的有效途径，是农业保险的最后保障线。但由于农险的系统性风险特征和复杂多样性，再保险业务往往无利可图。因此，需要政府进行组织并提供资金支持，刺激农业保险的私人供给，进而构建农业再保险体系。
3完善各种优惠扶持政策。世界各国政府对农业保险的优惠扶持政策主要包括保费补贴、经营主体管理费补贴、再保险补贴和税收优惠等四种方式。我国政府在2007年开始的农业保险试点工作中主要试行了保费补贴的方式。2007年，中央财政首次列支215亿元的预算额度开展保费补贴试点，2008年用于健全农业保险保费补贴制度的财政支出增加到605亿元。保费补贴为保险公司降低保费标准、提高农民入保积极性起到促进作用。为进一步加强对农业保险的支持力度，政府还可以尝试其他补贴方式，如农业保险经营的优惠政策，尤其是税收优惠。
4加强立法保障。税收的减免、巨灾风险基金和再保险机制的建立都需要农业保险制度保障，而农业保险制度的建立需要通过立法来实现。从国外农业保险发展情况看，很多国家为弥补市场机制分配资源的缺陷，都是通过立法来增加政府干预农业保险的能力，如美国1938年制定的#联邦农作物保险法？,日本1928年通过的#农业保险法？。而我国仅在1995年的#保险法？中对农业保险有简单的规定。可以说，在农业保险的立法保障方面我国处于基本缺失的状态。现阶段应尽快用法规形式明确政府职能和支持方式，避免政府对农业保险支持的随意性和非可持续性，使得农业保险机制能够真正有效运作起来。
5强化政府的公共职能。农业保险旨在保护农业生产，减轻农民损失，而这不仅表现在理赔方面，更重要的是事前的防灾减损。政府应充分发挥自身作用，促成农技、气象、植保和水利等多部门密切配合，对各地发生自然灾害的规律进行分析判断，建立农业保险预警系统，做好灾害预报和灾情监测工作，及时采取预防和补救措施，实现农业灾害损失最低化，降低农户和保险公司的损失。
6加强宣传和教育普及程度，提高农户对风险和农业保险认识深度。我国农民普遍存在保险意识淡薄、农业保险有效需求不足等弱点，只有让农户真正明白农业保险的原理机制，才能刺激农户的需求。政府可通过加强农业保险知识宣讲等办法让农民直观、真实地感受到保险的好处与作用。农民自身素质的提高还有利于从源头上避免发生道德风险，减少人为因素造成的经济损失。
7强制性保险与自愿保险相结合。政府对基础性农业保险可采取一定的强制手段，提高参保率，降低逆选择对农业保险经营的不良影响。也可以考虑将农业保险与农业信贷相结合，比如对参保农户可以考虑优先给予贷款支持，这样就将参与农业保险作为获得信贷的条件之一而建立一种农业保险机构、农户和银行风险共担机制。或通过参加农业保险给予更多政策优惠来鼓励农民的参保积极性。[
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