摘 要： 有机农业是目前全球最主要的替代农业模式，美国和欧盟又是世界有机农业生产的两大主要区域。美欧有机农业的发展经验和政策比较研究对于江苏现代高效农业发展具有较强的借鉴意义。全面阐述了美欧有机农业的发展现状、政策体系框架和发展趋势，对两大地区有机农业政策的特点、理论背景、实践标准乃至绩效评估展开深入地对比分析和研究。得出对江苏省现代高效农业发展的启示： 一是政府应坚持以市场为导向，积极培育、扩大有机绿色等优质农产品市场； 二是政府应加大农业研发和技术推广投入，提升农业生产的科技和管理水平； 三是政府应当对现代高效农业发展提供适当的补贴或其他财政支持。
关键词： 农业政策； 比较研究； 启示。
石油农业对实现我国粮食自给，保障国家安全，促进国民经济和社会快速发展，发挥了巨大的作用。但在另一方面，石油农业也导致了一系列严重的社会问题，诸如环境污染、食品安全、自然资源浪费等。现有的石油农业发展模式已难以肩负起破解农业增效、农民增收、农村发展等“三农”难题的历史重任，也难以支持经济、社会、环境的长期、协调和可持续发展。因此，江苏省委、省政府积极推进农业结构转型升级，大力发展现代高效农业，这是江苏省全面建成小康社会，率先基本实现现代化进程中的重大课题。
鉴于石油农业日益突出的副效用，世界各国纷纷寻找替代农业发展模式。兴起于 20 世纪 70 年代的有机农业是目前全球最主要的替代农业模式。
经过几十年的快速发展，有机农业在世界上的影响力越来越大，发展经验和发展模式也日趋成熟。美国和欧盟作为全球有机农业生产的两大主要区域，起步较早，生产规模最大，发展水平最高，市场也最为成熟。对美欧有机农业的发展经验和政策体系进行比较研究，对发展江苏省现代高效农业具有借鉴意义。
1 美国和欧盟的有机农业发展现状。
1. 1 美国有机农业的发展。
美国有机农业的发展可追溯到 20 世纪 40 年代。1990 年后，强劲的市场需求使得有机农业发展迅速。有机食品的销售额每年以 20% 的速度增长，这个速度一直持续到现在。2003 年，美国有机食品的零售额达到 104 亿美元，占全部食品零售额的2% ，人均消费额大约为 36 美元［1］2（ 为了便于比较分析，同时由于数据掌握的问题，这里主要采用美国和欧盟 2003 年的数据进行分析说明。同时也会列出一些新的数据，比如 2007、2008 年度的，可以看出其发展规律和趋势大体一致） 。2008 年，美国有机食品的零售额达到 220 亿美元，占全部食品零售额的 3%［2］。2003 年，美国有 89 万公顷经认证的有机农田和牧场，占全部农田面积的 0. 24%，同时经认证的有机农场有 8 035 个。根据美国农业部的统计数据，2003 年，47% 的美国有机食品在天然产品和健康食品店中出售，44%在传统的零售店中出售，9% 的有机食品直接出口到国外。消费者可以在美国超过 2 万个天然产品店和 75% 的传统食品店中买到有机食品［1］2-7。2002 年，根据哈特曼集团所做的调查，健康和营养是美国消费者买有机食品的首要考虑（ 67%） ，接下来分别是口味（ 38%） ，食品安全（ 30%） 和环保（ 26%）［3］5。
基于美国有机农业多年的发展经验和教训，美国农业部于 2002 年 10 月正式颁布实施美国有机食品生产标准。标准促进了美国有机农业和有机农产品市场的进一步发展。该标准综合了过去几十年的美国农业耕种、生物法和机械化的具体实践，并且有效地促进了资源循环利用、生态平衡和生物多样性保护［4］160。
根据美国农业部经济研究中心（ ERS） 数据，2005 年，美国 50 个州都有经认证的有机农场。新鲜农产品是有机食品产业体系中的最畅销产品。
在美国各州中，加利福尼亚州种植有机水果和蔬菜的土地数量居首位，以下分别是华盛顿州、俄勒冈州、北达科他州、明尼苏达州、威斯康星州、蒙大拿州和爱荷华州。加利福尼亚、德克萨斯和阿拉斯加州则在有机家畜和牲畜产品方面拥有最多的农场数量［5］2-3。
1. 2 欧盟有机农业的发展。
欧盟是有机农产品的另一主要产区，欧盟和美国一举占据全世界有机食品销售总额的 95%。欧盟的有机农业发展比美国略早，1990 以来，欧盟的有机农业发展同样迅速，有机食品的年均销售额增长率达到 7. 8%。2003 年，欧盟有机食品销售额达到 130 亿美元（ 2007 年达 230 亿美元） ，人均零售额大约 34 美元。2003 年，欧盟拥有 510 万公顷的经认证的有机农田和牧场，占所有农田面积的 3. 9%，有机农场有 134 434 个。在欧盟大多数超市里都能买到有机食品［1］2-7。食品安全和健康是欧盟消费者购买有机食品的首要考虑要素，其次是口味、环保和动物福利［3］5。
2003 年，德国有机食品的零售额达 39 亿美元，位列欧盟各国首位，然后是英国和法国（ 大约各 21亿美元） 、意大利（ 大约 19 亿美元） 。2001 年，在欧盟国家中，丹麦有机食品的市场份额最高，为 2. 5%～ 3. 0% （ 2007 年增至 5% ） 。2003 年，意大利拥有欧盟最多的有机农地（ 大约 100 万公顷） ，占欧盟有机农场的五分之一，排在之后的分别是德国（ 73. 4万公顷） 、西班牙（ 72. 5 万公顷） 、英国（ 69. 6 万公顷）［1］6，9。2007 年的有机食品销售排序是德国（ 78亿美元） 、英国（ 38 亿美元） 、法国和意大利（ 各约 28亿美元） ，有机农地排序为意大利 115 万公顷、西班牙 98. 8 万公顷、德国 86. 5 万公顷［6］22，这两项排序与 2003 年大体一致。
2 美国和欧盟有机农业发展政策的比较研究。
2. 1 美国的有机农业发展政策。
美国政府主要采取市场导向型的政策，或者说是需求方面的政策（ Demand-side Policy） 来发展有机农业。具体就是通过国家标准和资质认证等方式促进有机农产品市场的健康快速发展。尽管美国政府除此之外还实施一系列扶持性政策来促进有机农业和农产品发展，比如，为有机农业研究、教育以及市场化提供联邦或者国家保障基金等。但是美国政府认为政府扶持性政策具有局限性，尽管近年来其比重还有所上升，但此类政策不是美国有机农业政策体系的主流。主要原因在于，美国政府尽管承认有机农业带来的诸如环境收益、社会效应等方面的积极影响，但同时也坚持认为有机农业为生产者拓展市场创造了新机遇，有机食品在本质上是为消费者提供多样选择性的差异化商品，其发展要遵循市场内在规律，促进和保持良好的市场需求是其政策核心［1］1［3］21。所以，美国的有机农业政策体系总体上可以分为两大部分，规范性政策体系和支持性政策体系。
2. 1. 1 规范性政策体系。
1990 年，美国农业部根据《有机食品生产法》（ OFPA） 开始为美国有机农产品和食品制定国家标准，这部法案同年经美国国会通过。“有机食品生产法的三大目标： 一是为有机产品的营销制定标准； 二是使消费者确认有机产品达到了稳定的标准； 三是促进国内各州间的贸易。”［3］3该法案规定有机农产品生产要关注土壤的肥力并且规范施肥管理，防止造成水污染。法案还包括环境和人类健康标准，以此来评估有机食品生产过程中使用的物质是否达标。2002 年 10 月，美国农业部颁布的国家有机标准正式开始实施，其目的在于“给予消费者对作为有机食品出售的合法性的信任，允许针对违反这一标准的行为予以法律手段打击，增加有机食品的供应量和种类，以及促进有机食品的国际贸易。”［5］1美国国家有机标准（ NOS） 规范了生产和处理农作物、牲畜以及农产品加工过程中的使用方法、实践操作以及投入物质。这些标准要求有机农产品生产和加工的每一个方面都要符合《有机食品生产法》的规定，并且清楚地阐明在有机生产过程中诸如基因工程、污水污泥、杀虫剂等技术和物质不能被使用［4］160。
美国政府通过制定一系列国家标准和特定产品标签加强对有机农产品的监管，这些举措增强了消费者对该类产品有机身份的辨别力，从而降低了商务成本，也大大促进了有机农产品的市场需求以及有机农业的健康发展［1］2。
2. 1. 2 支持性政策体系。
支持性政策体系与美国有机农业政策的新方向相关。尽管美国政府坚持自由市场下的有机农业发展政策，但他们也意识到补贴有机农业的重要性。在过去的几年里，美国农业部相关机构已开始扩大对有机农业的支持项目。2002 年，美国农业安全和农村投资法案中，首次出现了几个直接资助有机生产者研究和技术协助规定，主要包括： “认证成本共享支持、研究和技术协助、保护措施、市场营销评估的豁免、出口促进、农作物保险以及其他激励措施等。”
［4］165-166从 2002 年开始，此类政策得到了进一步强化。在 2008 年美国国会新的农业安全和农村投资法案中，政府支持类基金和项目快速增加。
从下列数据我们可以清楚地看出这一趋势。2002年至 2008 年，美国政府对有机农业的支持项目经费从 2 000 万美金增加到 1. 05 亿美金，增长了 5 倍；这一期间，美国政府花在国家认证成本共享项目上的经费从 500 万美金增加到 2 200 万美金； 国家在有机农业研究上的投入从 1 500 万美金增加到 7800 万美金［7］20。
2. 2 欧盟的有机农产品发展政策。
欧盟的有机农业政策在主体上有别于美国。
概括地说，欧盟采取的是政府推动型政策，也就是侧重于供给方面的政策（ Supply-side Policy） 。有机农业政策是欧盟农业环境政策的重要构成部分，欧盟各国政府采取广泛措施来有效推动有机农业的发展。这些政策包括“建立政府标准和资格认证体系，对从传统农业向有机农业转移的农民给予补贴，对采用有机生产方式的农地数量设定年度或阶段性目标，以及大力推进支持农业科技研究、教育和市场营销方面的政策”
［1］5。制定这些政策的主要原因在于，许多欧盟国家认为有机农业具有正向的经济外溢效应并能增进环境和社会效益。从经济学家的观点来说，有机农产品在某种意义上类似一种公共产品，所以政府需要对市场进行干预，以保证其供应。另外，欧盟各国认为有机农业目前还是“婴儿产业”，需要政府的支持以增强其竞争性，实现健康快速发展，并通过相关扶持促进政策，使有机农业逐步取代传统农业。
2. 2. 1 政府标准和资格证书。
欧盟 2092/91 法规（ 1993 年制定） 规定了有机植物产品的标识，1804/99 法规（ 2000 年制定） 规定了牲畜的有机管理。“这些法规对整个欧洲的有机生产、标识、市场营销设立了最低限度的规定，但是欧盟各成员国对法规的解释、实施以及强制执行、监控和检查负有责任。”
［1］5因此，在欧盟，一些国家的标准会严于另一些国家，与此同时，一个国家颁发的资格证书也未必被另一个国家所接受。
2. 2. 2 支持农民从传统农业转移到有机农业生产。
和美国不同，欧盟对原先从事传统农业后转移到有机农业的农民给予补贴。这些补贴经济上的合理性在于有机农业生产具有良好的经济外溢效应，因而政府应该提供一些激励措施以鼓励农民转移到有机农业生产，进而可以更进一步调整农民的个人生产投入并从中获取社会收益和效益。欧盟的有机农业补贴部分地补偿了那些新从事有机农业或者刚从传统农业转移到有机农业生产的农民在其转换过程中所遇到的成本增加或者产量降低等情况［1］5。
许多欧盟国家在他们的有机农业发展规划中设立了经认证的有机农地比例的目标。比如，丹麦20 世纪 90 年代末曾宣称到 2003 年经认证的有机农地占比要达到 12%; 德国曾设立目标，到 2010 年有机农地占比要达到 20%［1］6-7。
2. 2. 3 支持农业科技研究、教育和市场营销的政策。
与美国相比，欧盟在更广泛的领域投入更多的资金、资助更多的项目来扶持有机农业发展，比如生产技术创新、有机食品营销推广、促进有机食品零售等。据统计，在 2003—2005 年期间，欧盟每年共有 9 000 ～10 000 万美金被批准用于上述研究或教育项目。2001 年，当时的欧盟 15 国对有机农业的补贴是每公顷平均 204 ～208 美元，而传统农业只有每公顷 99 美元［1］5。
2. 3 美国和欧盟有机农业政策绩效分析。
尽管美欧两大区域的有机农业发展都很快，但相比较而言，美国市场的增长速度更快，生产效率更高。根据上文中提到的数据，美国 1990 年以来有机农产品销售的年增长率超过了 10%，而欧盟只有7. 8% 。2003 年，欧盟有机农业耕地面积是美国的 5倍，但销售额只有美国的 1. 3 倍。消费者的消费偏好不是原因，因为在那一年，两个地区的人均有机食品消费额相差无几（ 34 美元和 36 美元） 。另外，欧盟政府在有机农业上的投入也远高于美国，欧盟投入了更多的项目补贴和扶持资金。但是为什么欧盟的有机农业生产效率远远低于美国呢？ 通过分析，作者认为主要是以下原因。
首先，和美国传统的农业生产优势以及重视农业科研有关。美国具有传统的农业生产竞争优势，例如先进的农业技术和集成管理、完善和发达的农产品市场体系、良好的农业基础设施等。美国高度重视农业科研投入，尽管美国对有机农业的补贴远不及欧盟，但其补贴主要集中在农业研发上，美国的农业研发费用金额超过了欧盟。
第二，与生产规模效应有关。根据 2003 年的数据，美国每个有机农场的平均规模超过 100 公顷，而欧盟只有 40 公顷，美国的有机农业拥有显而易见的规模经济效应。
第三，欧盟侧重供应方面的有机农业发展政策，生产供应能力得到了很好的培育，但有机农产品的市场需求并没有得到更多更好的激发，市场需求没有跟上供应的步伐。相反，美国坚持需求方面的发展政策，重视制定市场导向政策，重视有机农产品市场的培育壮大，市场需求得到有效激发并且发展迅速。Dimitri 等人认为在有机农业领域，欧盟市场供过于求，而美国市场则供不应求［3］6-7。
第四，欧盟政府的有机农业补贴对于减少有机农业生产成本以及保证有机农户的生产利润是很有效的，但也造成生产的低效能和低劳动生产率。
农户缺乏技术创新和改进管理的动力，欧盟政府也逐渐意识到这一点，已开始对相关补贴政策的条件进行修改，以提升政策效能。
因此，总的来说，在政策产出效应方面，美国的有机农业政策比欧盟更有效，其鲜明的市场导向政策体系值得借鉴。但是在另一方面，由于政府的大力推动，欧盟有机农业的基础条件要好于美国，主要体现在有机农业耕地数、农场数，以及有机农业的普及度和生产意识等方面。
2. 4 美国和欧盟有机农业政策的新趋势。
基于以上情况，近年来美欧的有机农业政策表现出相互融合的新趋势，但是偏重市场导向的政策趋向显得更为突出。从 2005 年开始，欧盟改变了以往按照生产规模对有机农业给予直接补贴的做法，而代之以单个农场的补贴政策。农户或农场必须达到环境保护、食品安全、动物福利等综合标准才能享受补贴。此举意在保证农产品质量，满足和扩大市场的需求。美国在坚持市场导向政策的同时，加大了对有机农业的补贴力度。在 2008 年的美国农业法案中，美国政府第一次提出了对于由传统农业转为有机农业的农户和农场给予每年不超过 2 万美元，6 年不超过 8 万美元的补贴。从 2002—2008年，美国的有机农业补贴资金增长了 5 倍。其中对农产品认证的补贴从 500 万美元增长到 2 200 万美元； 有机农业研发基金则从 2 000 万美元增长到1. 05 亿美元［7］20-21。
3 对江苏现代高效农业发展的启示。
通过以上比较研究，对江苏现代高效农业发展有以下几点启示。
3. 1 政府应坚持以市场为导向，积极培育、扩大有机绿色等优质农产品市场。
大力推进农业标准化生产，加强有机、绿色等农产品的认证和监管，提升品牌效应，提高市场对现代高效农产品优质、环保、高端的认同感。进一步增强检测检疫和疫病防控服务能力。以省、市、县区动植物疫病防控、农产品质量与安全检测中心等机构为主体，向生产基地、农业生态园区、农产品批发交易市场等延伸； 进一步健全防控与检测网络系统，优化设备、技术和人员配置，提升防控和检测能力，完善日常检测和应急反应机制，着重启动和加强病死畜禽无公害化处理工程建设，提高突发事件应急处理能力； 建立长效机制，加强标准培训，逐步建立可追溯的农产品生产检测监控制度，构建从生产、加工到运输、销售一体化的监管体系，切实保证绿色农产品的品质和标准，不断增强消费者信心，扩大市场需求，提升优质高效农产品市场份额。
3. 2 政府应加大农业研发和技术推广投入，提升农业生产的科技和管理水平。
大力发展农业生物高新技术、信息高新技术、农业资源和环境工程高新技术，以及现代农业管理高新技术［8］。加快完善和提升农业基础设施，提高农业生产的集成管理水平。我省应以优质高效特色新品种和适用配套技术、节能环保、优质高效高产新技术和新模式研发为主导，以骨干企业为依托，省、市、县区三级技术系统为支撑，在农业各主要产业和主导产品领域，分别扶持建设或提升重点研发中心或研究所，着力提高科技进步与创新发展能力。结合国家省、市级农业重点攻关项目和农业高新企业及研发中心建设，鼓励和支持引进外来智力和实用紧缺人才，加强产学研结合，提升农业创新发展和科技支撑能力。
3. 3 政府应当对现代高效农业发展提供适当的补贴或其他财政支持。
关键是选准补贴的领域，发挥好导向作用，推动农业结构转型升级，扶持鼓励广大农户从事或转向有机、绿色等现代高效农业。财政支农可以采取多种方式，对于公益性较强的公共基础设施等项目，财政无偿投资的方式就较合适。对于介于公益性和竞争性之间的，且政府应该鼓励的项目，如农民培训、农产品营销体系建设等，宜采用贴息、税费减免、投资补贴、以奖代补等形式。还应充分发挥好财政支农资金对金融等其他支农资金，以及民间资本投资现代高效农业的引导作用［9］。重点加大对农业科学研究、农业基础设施、农业环境保护与资源循环利用等的投资或补贴。通过政府增加现代高效农业科学研究的投资，引导农业科研单位将研究重点转向对有关农业基础设施建设、环境保护等项目的投资或补贴，降低从事现代高效农业的农户生产成本。积极采取财政补贴和税收优惠等举措，引导和鼓励企业、农户发展现代高效农业，比如，对以有机、绿色等优质农产品为原料的农业龙头企业给予税收减免，以补贴其外部经济正效应来降低生产成本，提高产品市场竞争力。 □参考文献。
［1 ］ Carolyn Dimitri，Lydia Oberholtzer. EU and U. S. Organic Mar-kets Face Strong Demand Under Different Policies［EB / OL］。
［2009-10-13］。 http: / /www. ers. usda. gov/AmberWaves/Febru-ary06 / Features / feature1. htm.
［2 ］ Wikipedia . Organic farming［EB/OL］。 ［2012-10-05］。 http: / /en. wikipedia. org / wiki / Organic_farming.
［3 ］ Carolyn Dimitri，Lydia Oberholtzer. Market-Led Versus Govern-ment Facilitated Growth: Development of the U. S. and EU Or-ganic Agricultural Sectors［EB / OL］。 ［2009-11-02］。 http: / /www. ers. usda. gov / publications / wrs0505 / .
［4 ］ Catherine Greene. Agricultural Resources and Environmental In-dicators［EB / OL］。 ［2009-11-05］。 http: / / www. ers. usda. gov /publications / arei / eib16 / Chapter4 /4. 9 / .
［5 ］ Renée Johnson. Organic Agriculture in the United States: Pro-gram and Policy Issues［EB / OL］。 ［2009-11-05］。 http: / / www.
nationalaglawcenter. org / assets / crs / RL31595. pdf.
［6 ］ Helga Willer. The World of Organic Agriculture 2009: Summary［EB/OL］。 ［2012-10-27］。 http: / /www. organic-world. net.
［7 ］ Catherine Greene，Cardyn Dimitri，Biing-Hwan Lin，et al. Emer-ging Issues in the U. S. Organic Industry［EB / OL］。 ［2009-11-05］。 http: / / www. ers. usda. gov / publications / eib55 / eib55d. pdf.
［8 ］ 刘志民，王树进，崔玉亭。 农业高新技术产业化导论［M］。 北京： 中国农业出版社，2004.
［9 ］ 张晓山，宋洪远，李惠安。 调整结构·创新体制·发展现代农业［M］。 北京： 中国社会科学出版社，2007.
