摘 要： 2004年以来，中国农业保险发展迅速，目前已覆盖全国各地。但仍然存在农业保险制度尚不完善、缺乏稳定持续的政策支持、当事人的权利义务关系缺乏规范、农村基层机构参与农业保险存在法律障碍及政府部门职责分工不明等问题。以日本为例，介绍日本农业保险制度，指出其存在强制性与任意性加入相结合、政府负担部分保险费及共济、保险、再保险重层保险体系等特征，从共济加入方式、损失评估规定和共济金支付方式 3 个方面分析了农业保险运行机制，发现其具有减轻农民损失、稳定农业经营，提高凝聚力、促进协同发展，提高防灾、抗灾能力等社会化服务功能，为中国目前面临的农业保险业建设提出了相应的建议。
关键词：农业保险； 运行机制； 社会化服务。
1 问题的提出。
农业保险作为一种风险管理工具和国家农业支持保护体系的组成部分，对提高农业抗风险能力、保障粮食生产安全具有重要意义。十六届三中全会、2004年至 2013 年的中央一号文件以及 《国务院关于保险业改革发展的若干意见》等都对发展农业保险提出了明确要求。近年来，我国农业保险呈现出业务较快发展、作用逐步发挥、服务日益广泛、保障更加全面的良好局面［1］。但是我国的农业保险在发展中还存在一些亟待解决的问题，这与当前国家支农惠农政策、增加农民收入以及实现农业现代化的大趋势不相吻合。
自 1990 年以来，我国农业保险发展处于停滞不前而“有效需求不足，有效供给有限”，保险公司卖不起，农民买不起的供求 “双冷”困境［2-3］。把握政策性农业保险的主导地位，合理界定和有效发挥政府职能的同时，发展多元化模式是比较符合我国国情的现实选择［4］。日本在 1947 年颁布 《农业灾害补偿法》，构建了政府主导扶持的农业共济保险制度，不仅解决了农业保险的供需不平衡问题，还出色地支持了农业经济的稳步发展，实现农业现代化。因此，深入分析日本农业共济保险制度及其运行机制，借鉴其成功经验，对促进我国农业保险全面发展具有十分重要的意义。
2 日本农业保险事业及制度特征。
2. 1 农业保险事业。
日本农业保险，早在 1929 年就颁布了对于牛、马死亡保险的 《家畜保险法》，1938 年又制定了对米麦保险的 《农业保险法》，但因军国主义猖獗和进行侵略战争而未能顺利进行。二战后，日本进行农地改革，1947 年，在原有的农业保险制度基础上制定实施了 《农业灾害补偿法》，支持自耕农农业生产而对米麦、蚕茧及家畜进行了共济保险。20 世纪 50 年代，随着粮食增产政策实施高潮的到来，形成了以町村为基础的共济合作社、都道府县农业共济联合会、全国农业共济联合会等 3 级管理，以及农户、地方政府、中央政府 3 层 “共济—保险—再保险”的农业保险体系。农业共济制度是由农户出资投保而形成共同准备金，发生灾害时从准备金中支付损失而保护农业经营，是以农户互助为基础的 “共济保险”制度。
1970 年以后，随着反减运动开始与稻作转作为契机的共济项目需求的增多，1971 年果树共济事业、1979 年开始的旱田作物和园艺设施共济等 6 种共济成形。2005 年以后，农村建筑物和农机保险也纳入了业务范围，但不属于农业共济，而是直接加入保险。
农业共济合作社，20 世纪 50 年代后成立的组织数量迅速增加，1965 年总数达到 3 707 个。1970 年以后，随着整顿合并农协组织，农业共济合作社总数在 2010 年减少到 255 个，形成一个规模大且成熟的农业社会化服务组织。
2. 2 农业保险制度的特征。
2. 2. 1 强制性与任意性加入相结合。
日本农业共济制度虽然遍布其全国各地农村，但补偿对象原则上是遭受自然灾害等不可抵抗灾害的农户，并且对加入共济保险也有不同规定。如： 米麦和蚕茧共济，根据地方政府标准采取强制加入，家畜共济则采取强制与任意加入并用制度。对于强制性加入，规定米麦生产农户经营面积中北海道为稻谷 0. 3～ 1hm2、小麦 0. 4 ～ 1 hm2，其他地区水稻 0. 2 ～0. 4 hm2、旱稻 0. 1 ～ 0. 3 hm2者必须加入共济保险。
除此之外，牛、马和猪等家畜、蚕茧、果树 （ 苹果、柑橘等 16 种） 、旱田作物 （ 蚕茧、马铃薯、大豆及茶等 13 种） 和园艺设施 （ 附属设施与设施内作物）等采取任意性加入制度，其中种牛、种马及肉猪共济有个别规定［5］。
2. 2. 2 政府负担部分保险费。
农业共济与一般损害保险不同，负担着较高的保险率和风险，因而投保费当然高于一般损害保险，为此日本政府采取了承担一部分保险费的政策补助体系。然而，其负担比率也视共济项目不同而设定各异。如： 米麦等为 50% ～ 55%，家畜、果树、蚕茧和园艺设施等为 50%，但种猪和肉猪为 40%，旱田作物为 55%，若遇到重大灾害采取再保险从而分散风险的制度。但是农机具、建筑物固定资产等不实行再保险制度［5］。
2. 2. 3 共济、保险、再保险重层保险体系。
农业共济事业，采取农户加入町村共济合作社、合作社向全国共济联合社保险、联合社向农林水产省再保险的重层保险体系。运行当中地方政府和农林水产省负责指导、监督合作社和联合会的日常业务，并专门设置农林渔业信用金库，管理政府财政补助金和共济合作社保险金业务。同时，政府财政也拿出一定资金，补助农业共济合作社和共济联合会的日常业务费用 （ 图 1） 。
3 农业保险事业运行机制。
农业共济事业，开始是以村落共同体内的一种图“互助”为基础，农户按户出资保险金而组成的社会化服务组织。目的在于减少遭遇自然灾害的损失，保障个体农户利益和农业农村的可持续发展。其运行机制分为以下 3 种［6］。
3. 1 共济加入方式。
农业共济加入方式根据项目不同有所不同，并且项目内按照不同品目共济加入也有详细区分，但必须是 《农业灾害补偿法》规定内品目才有资格加入共济。在此，以家畜共济为例解释共济加入方式。家畜共济有资格加入的品目为牛、马、种猪和肉猪 4 种。
畜产农户要加入农业共济，首先向所在地农业共济合作社提出申请，家畜共济事业可分为全头数加入的一般共济和单一种公牛、种公马加入的特别共济两种形式。牛原则上出生后或受精后 240d 以上才有资格加入； 马原则上出生年年末； 种猪出生 5 个月后，肉猪出生 20d 之后且 8 个月之内进行共济。属特别共济的种公牛和种公马是出生 20d 后才允许加入。米麦共济如上述分为强制性和任意性以外、强制性标准以下均可采取任意性加入方式，从发芽期到收获期为一共济阶段。果树共济，经营面积 0. 05 ～0. 3 hm2者方能参加并分为果实减收或品质底下的收获共济和树体损伤的树体共济两种。旱田作物共济，蚕茧要求面积为0. 05 ～ 0. 3 hm2且产量为 0. 25 ～2 箱的农户才能加入。
茶叶、大豆、小豆加入按半抵偿方式，其他马铃薯、甜菜等按全额抵偿方式加入共济。园艺设施共济，要求塑料大棚面积为 0. 02 ～ 0. 05 hm2，玻璃制温室为0. 01 ～ 0. 025hm2方能加入，两种均有者可全部加入共济。2011 年新增加的农村建筑物共济分为建筑物火灾共济和自然灾害造成的建筑物综合共济两种，共济责任期限为 1 年，火灾共济金最高补偿 6 000 万日元，综合共济为 2 000 万日元。农具共济分为损坏共济和更新共济两种，价值 5 万日元以上的新购农具可接受，并且损坏共济期限为 1 年，更新共济为 3 年。
3. 2 损失评估规定。
发生灾害而支付共济金的时候，农业共济事业团体为了掌握损失程度而进行损失评估，这是农业损害制度运行的重要环节。其评级顺序分为合作社阶段、联合会阶段和农林水产省最终评定 3 个阶段 （ 图 2） 。
农户遭遇自然灾害受损后，及时向农业共济合作社提出申请。农业共济合作社社长委派 3 人 1 组的评估小组，2 日之内对被害项目进行检查、测量并调查核算当年收获量，向评估委员会报告。评估委员会和合作社职员，对该地区被害情况进行抽样调查 （ 10户以上） 和实际测量，在此基础上合作社长召开损失评估会，评价按照以米麦为例解释： 耕地减收量超过该地区耕地标准收获量 70% 的场合按 “一笔单位方式”； 农户减收量超过该地区农户标准收获量 80% 的场合按 “半抵偿方式”； 如果农户收获量超过标准收获量的 90% 按全抵偿方式计算其损失，做成初次损失评估报告提上联合会。全国共济联合会根据各合作社灾害损失报告，再一次进行抽样调查、核实之后认定共济减收量，向农林水产省报告。农林水产省参考农林水产统计资料，对灾害损失报告考核认定后决定保险金额并向损失农户进行补偿。
3. 3 共济金支付方式。
根据农业共济加入形式，农业共济事业团体支付保险金时各项目采取不同标准。
稻米、小麦等农作物和旱田农作物支付共济金方式采取一笔方式、半抵偿方式和全额抵偿方式 3 种，计算方式为： 共济金 = 单位共济金额 × 共济减收量。但共济减收量因加入方式不同而计算方法各异。一笔方式以耕地标准收获量为标准支付 70% 的保险金，计算方式是，共济减收量 = 标准收获量 － 收获量 － 标准收获量 ×0. 3; 半抵偿方式以当地标准收获量位标准支付保险金，计算方式为： 共济减收量 = 被害耕地标准收获量 － 被害耕地收获量 － 农户标准共济收获量× 0. 2; 全额抵偿方式以当地标准收获量位标准支付保险金，计算方式为： 共济减收量 = 农户标准收获量－ 农户实际收获量 － 农户标准收获量 × 0. 1。
家畜共济支付方式与农作物不同，分为死亡事故和伤害事故两种。根据农林水产省规定标准支付保险金。计算方式为： 共济金 = 损害额 × （ 共济金额 共济价额） ; 损害额 = 事故家畜价额 － （ 皮肉等残存物价值或报废家畜评估额 + 补偿金） 。共济金支付由农林水产省通过农林渔业信用金库拨放，经 “全国共济联合会 （ 再保险金） —共济合作社 （ 保险金） —农户 （ 共济金） ”方式进入农民账户。
4 日本农业保险的社会化服务功能。
日本农业共济事业开始以来，不断地改善服务质量，扩大服务范围，目前已经发展为覆盖粮食、畜产、油料及经济作物等多品目生产服务和涉及农业经营、农机管理及农村住宅等宽口径、多样化的社会化服务体系，其社会化服务功能可概括成以下 3 点。
4. 1 减轻农民损失，稳定农业经营。
减轻农民损失、稳定农业经营是农业共济事业的主要目的，并是其首要功能。农业是依靠自然资源进行生产经营活动的产业，也是受制于自然环境的弱质产业，遭受自然灾害的不确定因素较多。因此，农业保险在各国尤其在发达国家极其被重视。1970 年日本农业共济保险额为 410 亿日元，1990 年增加到1 414 亿日元，2009 年达到 13 897. 3 亿日元。2009年，日本家畜加入农业共济的户数为 10. 45 万，被保牲畜 666. 4 万头，共济金总额为 7 245. 85 亿日元，保险金支付总额 605. 35 亿日元 （ 表 1） ，极大地减轻了畜产农户因牲畜疾病、自然灾害而死亡或繁殖能力、产乳能力下降而导致的经济损失。米麦、果树、旱田作物、蚕茧及园艺设施等农业共济家庭入户307. 56 万，被保农田面积 208. 58 万 hm2，共济金额18 513. 48 亿日元。2009 年遭受自然灾害的户数共1 029. 68 万户，被害面积 37. 82 万 hm2，共济金支付总额为 550. 83 亿日元 （ 表 2） 。极大地减轻了共济加入农户的经济损失，为农业经营的稳定发展和农业可持续发展做出了贡献。
4. 2 提高凝聚力，促进协同发展。
农业共济事业是在 “互助”等合作理念的基础上发展而来的，每家每户出资成立共济合作社，帮助遭受自然灾害的农户，共创美好和谐社会。农业共济事业不仅是农户之间的互助，还在农户、合作社、政府之间起着互助作用，农户通过共济事业提高社区内合作与共同发展，并能减轻政府财政负担。合作社组织农户零散资金支持政府财政的同时，促进和稳定农业经营。政府在农户和合作社的支持与帮助下保障对农业发展的宏观调控，起着提高全社会凝聚力和促进协同发展的重要作用。
4. 3 提高防灾、抗灾能力。
农业共济制度是基于 《农业灾害补偿法》，在农业生产者遭受突发性损失时进行补助，以稳定农业经营、提高农业生产率为目的的事业。近年来，病害虫等经营技术方面的补偿对象也被纳入到共济服务内容。为了提高服务质量，农业共济事业团体积极开展损害防治活动，以及防除病害虫和家畜饲养技术等风险管理技术的教育普及活动。同时，与政府植保、气象部门和畜牧业管理部门协同进行土壤检测、病害虫预防、畜牧兽医和气象预报等土壤改良、作物保护、治疗牲畜及预防自然灾害等活动，提高防灾、抗灾能力。
5 结论与展望。
纵观日本农业 （ 共济） 保险事业组织特征和运行机制，其重层性组织管理体系和社会化服务功能取决于有力的制度管理和政府财政支持以及现代化管理方式。因此，借鉴日本的成功经验，应该着力从以下方面创新和完善我国的农业保险事业。
5. 1 创建合作保险组织，促进多元化农业保险。
我国农业保险 1982 年复业，2004 年推广商业性农险试点，2008 年政策性农险试点建立以来逐步形成了商业性与政策性并行的农业保险制度，并培育了众多涉农保险公司。但长期以来农业保险缺乏稳定、持续的政策支持，当事人的权利义务关系缺乏规范，农村基层机构参与农业保险的制度性障碍多，政府部门职责分工不明等问题，导致 “有效需求不足，有效供给有限”，公司和农民买不起的 “双冷”局面。因此，我国加大力度发展涉农保险业，不能片面发展商业性或政策性农业保险，应该在发展二者结合的国家补贴性商业保险的基础上创建农村基层组织承办、地方政府指导监督、中央财政补贴的互助合作保险组织。农业保险本身具有地域分散、投保人数量多而品目复杂等特点，只有农村基层组织管理运行的互助合作农业保险才能给投保人提供更有效的承保、定损和理赔服务。
5. 2 加大政府支持力度，建立有效运行机制。
我国从 2008 年开始试行政策性农业保险，但财政保费补贴、税收优惠等相关政策的长期性和持续性有待探讨。农业保险具有准公共物品属性，农业保险各环节的风险管理和灾后经济补偿具有稳定农业经营、提高农业生产力和农产品价格稳定作用的正外部性。因此，加大农业保险的财政补贴、制度改善等政府支持力度的同时，应因地制宜地培育合适的运行组织，发挥政府管理和指导功能，鼓励农村基层组织参与农业保险业务，建立健全农业保险风险管理、市场运行、政府诱导及激励约束等运行机制和再保险机制的农业保险机制。
5. 3 健全法律法规，规范农业保险市场。
农业保险法律机制的缺失是造成目前我国农业保险滞后的主要原因。虽然我国 《农业法》和 《保险法》都涉及农业保险，但未能制定详细条款。农业保险开展当中因缺乏法律依据，发生农业保险当事人的权利义务关系缺乏规范，出现灾害程度谎报、虚报现象。同时，存在农业保险定位不明确、保险合同不规范以及市场准入机制、费率管理机制、财务管理和会计核算的损失评估与赔偿等无秩序的状态。因此，在《农业法》和 《保险法》的基础上尽快制定农业保险法是我国农业保险业健康发展和共建和谐社会、实现农业现代化的有力保障。
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