中图分类号：D911.04 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）09-0099-04
作者简介：米恒（1983-），男，山东枣庄人，中共枣庄市委讲师团讲师，法学硕士，主要从事宪法学、行政法学研究。
一、宪法权威的含义
宪法作为国家的根本大法，是我国政治活动、法治建设的行动指南，建设“法治中国”的核心是要尊崇宪法尊严，维护宪法权威。宪法权威是指宪法被人们奉为最高规范，具有使人们自觉遵守，并且在人类的政治生活、社会生活中起着支配作用的决定性影响力。
宪法的权威在现实层面体现于其在法律体系中的最高效力。宪法是一切法律制定、运行以及遵守的最高评价标准。在我国法律体系中，宪法的地位和效力最高，任何法律、法规、规章及其他规范性文件都不得同宪法相抵触，否则，全部或者部分无效。宪法的权威高于任何部门法的权威，体现出至上性。宪法确立了国家根本制度、根本任务，宪法是国家基本制度的法律化，它不仅规定国家治理、社会发展和社会主义民主政治建设的基本内容，而且以规范公权力运行，保护公民基本权利为价值取向。任何国家机构、政党组织都必须在宪法框架内活动。我国宪法系统地理顺了国家权力与公民权利之间的关系，明确划清了国家机关和武装力量、各政党、各社会团体以及各企业事业组织权力行使的范围和边界，全面建立了权力运行的制约和监督体系。宪法权威体现在其高于一切权力，并是权力合法性的来源。在此基础上，宪法详细制定了各项公民基本权利，并始终把保障人权作为其核心价值和终极目标。
宪法的权威在价值层面体现于其对立法权价值评判标尺的功能。宪法规范蕴含了人类最基本、最广泛的价值诉求，如自由、民主、人权以及权力制衡等价值。宪法在法律体系中具有最高性价值，由宪法规范构建起整个法律体系共同的价值基础和价值秩序。立法机关所制定的部门法律应遵循宪法的价值体系，不仅不能同宪法规范相矛盾，也不能同宪法所表达的价值秩序相冲突。在国家和社会各领域，宪法价值应当成为人们所共同遵循的价值基础。
二、宪法权威的依据
宪法最高法律效力不仅仅是写在文本之上的，要实现宪法文本之上的权威向政治生活转变，就要将宪法最高效力写进人们心中。权威的本质是内在的认同，不是基于外在的强制而形成，人们服从某种权威，其内在追求就是一种正当性或者公正价值的追求，即基于内心的信念同意、认可或赞同某种价值。[1]因此，宪法权威的真正树立，有赖于宪法自身的品格，即宪法规范自身的正当性具有一种让人们信服的感召力。
（一）现实层面：权力与利益分配的共同规则
宪法根植于一定的社会基础和结构之上，在一个多元化的社会中，不同的利益集团衍生出不同社会力量，宪法是这种多元主义模式中各方就权力与利益整合、分配的产物，它是不同利益阶层就国家最根本的问题相互斗争、妥协、让步，最后达成的一份共同规则。作为公共规则的宪法规范应当与社会实际利益阶层的政治力量对比大体一致，多方都能基本接受。如果处于强势的一方利益集团不愿意与其他各方妥协，通过强势制定其不受约束的规则，这种分配权力和利益的规则就不能称之为共同规则，其仅仅是强势权力的附属，社会认可度也较低。具有妥协性质的共同规则，虽然不能让社会利益各方完全满意，但为了维护各自生存的共同秩序，社会各阶层不得不放弃自身部分利益来换取对方的让步，进而达成一份多方都能够基本接受的共同规范。相互冲突的利益和观念集体相互妥协让步，产生共同规则宪法，因而从现实意义上讲，宪法在最大限度获得了社会成员的认可，宪法的权威也来源于此。
社会存在着不同的利益主体，而由社会中各种力量的对比关系来决定利益分配，进而形成一种公认的根本规则和机制，宪法权威才有可能树立。否则，宪法就可能沦为两种处境：或是装点门面，即新兴政权的政治出生证，或是招之即来、挥之即去的政治奴婢。[2]产生于中世纪的第一部宪法性文件――英国《大宪章》就是国王同贵族阶层之间斗争妥协的结果。美国宪法是美国建国初期多元利益集团谈判和妥协的结果；宪法所创立的也是一个利益谈判和妥协的政治机制。在美国两百多年的历史上，不同的利益集团（群体）因应不断变化的历史环境，利用依宪法衍生的宪政机制，就各自的利益和联邦的“公共”利益的定义和定位，相互进行一种连续不停的谈判和妥协。谈判和妥协使旧的宪法原则和实践得以修正，使新的宪法原则和实践得以产生，宪法的生命力不断得到更新，表现出一种“超稳定性”，成为一部“活着的宪法”。[3]中华民国成立之初，匆忙制定《临时约法》，其借鉴了欧美的宪政制度，采取三权分立和责任内阁制，就整体而言，《临时约法》的框架还是比较合理的。但《临时约法》主要是革命党人一派势力单方面规划制定的，其主要目的还是通过国会和内阁制约袁世凯的权力。革命党人试图通过责任内阁制替代总统制，限制代表北洋军阀势力的袁世凯的权力，让其空有尊贵的总统地位，而实际权力却掌握在责任内阁之中。袁世凯担任总统后不甘心权力受限，开始利用自身势力干涉国会，破坏约法，可以说，《临时约法》的宪法权威还没来得及树立，就被袁世凯破坏殆尽。袁最终通过个人势力冲破宪法约束，制定《中华民国约法》，新约法确立其独裁地位。《临时约法》在实施的过程中失败的原因很多，其中一点就是，《临时约法》仅仅是革命党员一派政治势力凭借自身的理想愿景所制定的，代表另一派重要社会力量的北洋势力并没有参与进去，即使约法制定的结构与价值都非常合理，其权威也难以得到保障。因为没有社会多元力量就社会根本规范争论、让步、妥协，它就难以在最大范围内取得社会的共识。北洋势力在制定约法时的缺失，势必导致其对约法的不认可，宪法在一股重要社会力量面前缺乏认可，其权威自然大打折扣。 后袁世凯时代的中华民国陷入军阀混战，其所颁布的几部宪法，或通过武力称雄、赢者通吃的方式产生，即武力最强者通过战争手段消灭其他社会力量，从而单方面确定政治社会运行的根本规则；或通过金钱贿选，绕过同其他社会力量就根本规则进行讨价还价的妥协程序，将自身单方面意志篡改为社会共识。总之，宪法成为武力与金钱的产物，而非国家关于权力与利益分配的共同规则。所以，宪法权威必须建立在各种社会势力力量对比以及利益冲突、妥协的基础之上，舍此，宪法就没有坚实的社会基础。没有社会多元力量的参与与制衡，宪法要么受认可度不高、权威性不够，表现为频发变动或屡遭破坏。要么宪法受某一政治势力的控制，任人摆布。只有各种社会力量和利益主体的利益斗争妥协在宪法中反映较为充分，宪法的权威才有可能真正受到社会尊崇。
（二）价值层面：个体的权利与自由
宪法权威的树立不仅源于不同社会力量之间的共识，更源自于宪法规范承载着超越实证法之上的终极价值。宪法的权威与其内在所蕴含的正当性与价值性密切关联。作为权利与利益分配的根本规则并不是宪法权威的唯一来源，宪法权威还需要价值层面正当性的支撑。如拉德布鲁赫所言，自然法是建立在特定人类权利之上，先于国家立法而存在，几乎与历史同在，由人所拥有的基本权利及人权。而宪法权利正是将这种先验的自然权利以法的形式加以实证化的结果。[4]宪法文本核心价值必须体现自然法正义以及人类理性，宪法规范应当展现出一种超越世俗的正当化依据，才使宪法体系能够建立在社会的基本价值共识之上，得到社会的普遍尊重。
人权价值是宪法法律的灵魂。它以此确立人在政治社会中的至高无上的神圣地位，确定人生的意义与价值，从而使人产生一种归宿感，它成为人的终极原则和终极力量的载体，正是这些原则和力量构成了文明社会的基础。所以，宪法精神蕴含着人权信仰，而人权信仰中最重要的是观念信仰，它是对抽象的人权精神或思想体系的信仰。因此，宪法精神或人权精神具有整合社会价值的功能，并能够获得社会成员的普遍认同从而达成共识。[5]法国《人权和公民权宣言》将人权作为宪法的试金石，其第16条规定：“凡是权利没有保障，分权未确立的国家就没有宪法。”美国《独立宣言》明确表达了人权是现代政府合法性来源，“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，所有的人皆被上天赋予了某些不可让渡的权利，这些权利包括生命、自由和追求幸福；正是为了保障这些权利，人们才组建政府，而政府的正当权力源自被统治者的同意；无论何时，任何形式的政府只要毁坏这一目的，人民就有改变或废除这种政府的权利，同时组建新的政府。”我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第二章确认了公民的基本权利，明确规定，“国家尊重和保障人权”。宪法的人权价值诉求建立于自然法基础之上，是先于宪法而存在的超规范价值，将自然法的价值进行实定化就形成了宪法关于人权的规范。宪法就国家公权力设立、运行进行规范，最终目的也是为了规范权力行使范围、程序，防止公权力对私权利的侵犯。人权构成宪法价值的核心，宪法的凝聚力和向心力也来自于人权保障，如果宪法规范缺乏对人权价值诉求，就丧失了其核心价值，自然无法树立起权威。
宪法中人权价值以保护每一位公民的权利和尊严为终极目的。“人权归根结底是由个人享有的，没有个人的存在，人权保护无所依归，没有个人独立人格的保障，人权就是虚无缥缈的。激发全体社会成员的人权意识，若缺乏对人之个体地位的尊重与宣扬，以及对个体人的尊重和保护，人权观念是无法普及并在人们心里落地生根的。”[6]只有每一个人的权利与尊严得到保障，所有人的权利受到尊重才有可能。否则，今天以某种抽象宏大的价值侵犯某一少数人的利益，明天就会以同样的理由侵犯另一群体的利益，在个体权利无法得到充分保障的环境下，没有人是安全的，宪法中的人权价值更是无从谈起。宪法中的人权保障诉求尤其要警惕以抽象整体人权侵犯个体权利。个人或某一利益集团容易借用“公意”的名义来实现个人私利，最终导致公民个人权利为一种抽象虚幻的人权所牺牲，而好处却被另一部分假借“公意”之人所占有。他们往往以抽象人民利益说话，但每一个个体的权利在这种条件下都难以得到保障。因此，宪法中人权保障实现的关键是保障个体公民的权利，只有每一个人的权利受到尊重，宪法中人权保障的价值才不至于流为一种空洞的口号。
（三）现实与价值：一种妥协与共识的结合
宪法权威的树立要求不同的社会利益集团有一个共同的价值准则，有一个超越世俗利益的指导理念，这种基本共识让现实中的利益斗争可以在一定的框架内有序地进行。否则，围绕权力而展开的纯粹利益斗争往往是赢者通吃，获胜者追求单方利益最大化，在这种形势下，妥协很难产生，共识无法形成。即使利益斗争胜利的一方通过宪法，也由于缺乏广泛的社会认可度，其权威大打折扣。因此，宪法权威的来源，仅有现实层面的利益斗争是不够的，不同的利益集团还必须分享一些基本的价值观念，他们就各自利益以及主张争论的同时必须有共同的价值底线，并对彼此存在起码的相互尊重。
不同的社会群体就国家政治运行模式、政权的组织形式等问题可能存在分歧，但宪法中的人权保障价值则可最大程度凝聚社会共识。因为如果公权力无法有效约束，个人尊严和权利得不到充分保障，社会中的每个人都是不安全的，即使是掌握权力的身居高位者，如果国家的权力没有关进笼子里，其个人安危也得不到保障。前苏联大清洗时期，其党政军各阶层高官都遭到清肃，连最基本的生命权都无法得到保障。保护每个人的权利与尊严的价值诉求可以成为社会各阶层（上至高官，下至百姓）最低限度的共识，因为宪法中人权价值是每个人的护身符。在宪法人权保障这一共识的前提下，不同利益集团在争论中的妥协不是向某某人妥协，而是向一个自己认同的规则妥协，因此他们的妥协如果需要进行一个品格上的评价，那就是美德。斗争的所有各方有共同的信念和原则，有原则的斗争是有理有利有节的，有收获也有放弃，有坚持，也有妥协。[7]宪法权威以人权保障价值观念为基础，在此之上通过的权力与利益分配的共同规则被社会成员所认可，这是保证社会成员对宪法信仰与忠诚的深刻的心理力量。 三、宪法权威的生成
宪法的权威来源确定宪法正当性，解决了宪法权威的内在性品格，为宪法权威的实现奠定了基础，但“徒法不足以自行”，宪法权威在政治生活中的实现还需要观念、制度以及运行的保障。
（一）观念保障：公民意识的萌生
宪法权威的确立及实现必须同社会成员的价值观念和选择相吻合。如果宪法的核心价值违背社会公认价值理念和社会观念，人们在政治生活中往往绕开宪法，借用各种潜规则，通过政党或者个人的权威来维持政治生活的运行，宪法所欲建立起的权威就有被摒弃或者名存实亡、置之高阁的危险。宪法所孕育的权威性，不能仅依靠其文本中的金科玉律以及最高性的口头宣言，它还依靠于社会民众的政治文化观念认同来强化。一个国家国民整体观念同宪政模式相要求的政治文化相契合，这个国家宪法的权威度就相对较高，否则，宪法权威度就受到影响。
西方宪政发展到今天，宪法权威在全社会范围得到普遍尊奉，一个很重要的原因就是权力制约和权利保障这一宪法权威来源之核心价值观念已经深入人心。宪法要反映一定的价值，公民意识反映的价值和利益要求与宪法有契合之处，因而公民意识是可以支撑现代宪政模式运行，维护宪法权威的思想观念保障。公民意识是近代宪政的产物。它有两层含义：当民众直接面对政府权力运作时，它是民众对于这一权力公共性质的认可和监督；当民众侧身面对公共领域时，它是对公共利益的自觉维护与积极参与。[8]宪法内在权威来源于对公民个体权利与自由的保障，只有公民个人意识觉醒，宪法才有保障的对象，宪法权威才有推动的动力。宪法外在权威需要一种妥协精神，公民需要积极参与公共事务，在公共领域就多元价值观、多元利益诉求理性争论、相互博弈，才能塑造出一种具有妥协精神的公民文化。这样，公民性品格就赋予宪法权威以有效承认与积极推动的功能，为宪法权威的建立和运行提供了重要思想观念的保障。
中国传统社会，在国家范畴内强调皇权至上，既不存在权力之间的相互制衡概念，也无法实现社会民间力量对国家权力的有效约束，其最终以权力为中心建立起一种尊卑有序的国家政权组织体系。在社会范畴以家族为基本细胞，个人价值被湮没在家族整体利益之中，个体权利意识缺失，取而代之的是家族伦理观念。在这种权力、伦理思维之下，传统社会的中国民众普遍具有浓厚的臣民意识，公权力来源与行使的正当性从来就缺乏监督与质疑，人们习惯匍匐在权力的脚下，仰视、崇拜着权力的运行，安于自己身份地位，甘当顺民。个人的财产权、人身自由等基本权利在国家、家族面前更是不值一提。可以说，这种臣民意识同中国传统社会运行模式是相契合的，传统社会中的集权制度同臣民观念相互呼应。但在现代宪政模式之下，臣民意识显然无法承担监督公权力以捍卫私权利的文化观念基础，近代中国宪政之路发展曲折，宪法权威难以树立，同中国公民意识模糊、臣民文化深厚有一定关系。诚如英格尔斯所言，许多致力于实现现代化的发展中国家，正是经历了长久的现代化阵痛和难产后，才逐渐认识到：国民的心理和精神还被牢固地锁在传统意识中，构成了对经济与社会发展的严重障碍。如果一个国家的人民缺乏一种赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。[9]我国宪法权威的实现，在思想观念上必须实现从臣民意识向公民意识的现代转型，破除在观念上对权力的崇拜、对于个人权利的漠视，保障宪法上公民的各项政治权利。现阶段我国应在九年义务教育阶段加入公民常识课，使学生牢固树立民主主义、法治主义、权利本位以及权力制衡的观念，进而培养形成公民积极监督公权力运行、理性参与公共事务的意识能力，推动中国宪法权威的树立。公民意识的培养同时要和公民政治实践相结合，只有公民投身于政治民主参与的实践中才能更加深刻体会公民意识的内涵，实现公民角色的认知。否则，只有公民教育而缺乏公民政治参与，公民教育就会沦为华而不实的空洞说教。只有公民在行使宪法中的公民权利实践中充分感受个体尊严、权力约束的必要，宪法的最高权威最大限度同社会成员内化意识观念结合起来，宪法最高性才有可能最终建立起来。
（二）制度保障：违宪审查制度的完善
在我国法律体系中，宪法权威性体现在其地位和效力上，任何法律、法规、规章及其他规范性文件都不得同宪法相抵触。但在现实中，如果与宪法相冲突的规范性文件无法通过违宪审查得以纠正，违反宪法的规范性文件被放纵或不予追究，那么宪法的权威就会不断受到损失。宪法权威的生成，依赖于违宪审查制度审查并清除一切同它相违背的法律，因此，我国宪法权威的实现必须重视违宪审查制度的完善。我国虽然在《宪法》以及《立法法》中涉及构建违宪审查制度，但到目前为止，全国人大常委会尚未正式启动违宪审查制度。要树立宪法权威，就必须完善我国当前违宪审查制度，开启违宪审查程序，保护公民宪法权利，使宪法权利保障价值真正得以弘扬。
首先，完善公民宪法救济途径。我国当前主要依靠政治程序来审查法律规范及行为是否与宪法相违背，但这种纸面上的审查往往很难真正发现违宪的规范。只有公民的宪法基本权利受到侵犯，结合利益相关当事人的宪法诉讼才能使得违宪审查有的放矢地发现问题。宪法内在权威来源于其对公民基本权利的确认，有权利必须要有救济。我国《立法法》第91条虽然也规定公民提请违宪审查的方式，但由于公民提请条件过于宽泛，缺少相关程序性规定，在现实中，公民个人很难启动违宪审查。完善我国宪法审查制度应效仿德国宪法诉讼模式，以宪法诉讼为切入口。普通法院在审理案件时，如果当事人或者法院发现审判案件相关法律规范可能存在违宪问题，应停止审判，按程序提请全国人大常委会进行违宪审查。如果当事人认为相关法律规范存在违宪问题，法院认为不存在，利益相关当事人可以在法院判决之后，按程序提请全国人大常委启动违宪审查，全国人大常委会应当开启违宪审查程序。扩大违宪审查开启入口，才能更好地保护公民宪法中的基本权利。 其次，扩展违宪审查对象的范围。立法法第90条第1款规定了属于立法范畴的违宪审查对象，在这一规定中没有将法律纳入其中，而只是包含行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。法律一些限制公民权利的规定同样存在着违宪的可能性，我国的人大及常委会之职责是由宪法所赋予的，并必须以宪法为根本活动准则，必须遵守宪法所确定的程序以及必须遵守宪法义务，其违宪行为也必须予以追究，因此全国人大及其常委会的权力是受宪法制约的。由此推知宪法高于全国人大及其常委会。宪法既是评价法律是否违反宪法的准绳，也是评价全国人大及其常委会立法行为的标准，那么宪法高于法律和立法机关就是必然的结论。[10]在实践中正视法律与宪法相抵触的事实，对于维护宪法权威、保障人权，都是极为重要的。
最后，健全违宪审查程序。立法法仅仅在第90条和91条规定了违宪审查程序，但是这种规定过于简单、模糊，缺少一些必要的程序，在实现中没有可操作性。没有程序，违宪审查就无法启动。应通过法律的形式确定违宪审查的程序，在人大常委会下设立专门负责违宪审查的常设机构，使得违宪审查成为一种可以通过程序保障来具体实现的监督宪法的活动。如果没有程序制度的保障，我国的违宪审查制度只能停留在制度承诺的层次上，而无法在实际中付诸实施。
（三）运行保障：执政党要在宪法框架内活动
中国共产党是执政党，党领导人民制定宪法和法律，执政党带头做遵守宪法和法律的模范，对于宪法权威的树立具有重要意义。维护党的权威必须尊崇宪法权威。在现代民主国家，政党活动是国家政治生活的重要体现。在实质层面上，执政党是政治权威最主要的代表者，维护执政党的权威要通过对宪法权威的推崇来实现。政党不是国家机关，不能直接行使国家权力，党的领导需要以崇高的宪法权威为保障，只有具备有效的权威能力，党才能领导国家发展和社会建设。因此，要维护党的权威，必须尊崇宪法权威，从宪法权威中寻求党的权威的依据，并通过宪法权威获得对执政行为的认同。在法治国家中，政党属于政治性团体，其执政资格的获得是通过宪法规定的方式实现的，其各项执政行为不得违背宪法的规定，否则要承担相应的法律和政治责任，甚至失去执政地位。政党行为是否具有合宪性，是判断该政党是否具有法治理念的基本标准，也是判断一个国家法治成熟程度的基本指标。[1]
执政党的权威要通过宪法的权威来实现，并不是说宪法是执政党借以治国理政的工具，如果宪法沦为工具效用，则宪法就失去了其价值性与至上性。换言之，执政党并不是利用宪法来实现政治统治，而是在宪法的框架内进行活动，执政党的一切活动不仅必须有宪法依据，而且还要服从于宪法内在价值权威来源，即以基本人权为基础，约束公权力，维护个人的权利、自由与尊严。切实落实党在宪法框架内活动的原则就必须提高党运用宪法思维行使权力的能力，尊重个体价值，平衡好公共利益与个人利益之间的关系；推进党内民主，用党内民主来带动社会民主，促使党的决策更加民主化、科学化；执政党在执政时要加强权力的监督、制衡，避免权力的恶性膨胀，真正将权力关入宪法政治的笼子之中。
