中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）09-00-02
十八届三中全会为使农民获得更多财产权利，首次允许农民的承包地、宅基地可以抵押、担保。农村土地政策的改变，对拓宽农民增收渠道，提高农民收益，发展壮大农村经济，乃至推动城乡一体化、农业现代化有着重大而深远的现实意义。
作为农民最重要的两大财产：承包地和宅基地，其抵押担保将给“三农”及城乡一体化带来的长远好处，是不可估量的。其抵押担保的各方面风险也是不可估量的。因此，分析和探讨承包地、宅基地的抵押担保风险和对策，对防患于未然是非常必要的。
一、农村承包地、宅基地抵押担保风险
（一）政策风险
十八届三中全会首次提出农村承包地三权分离政策，即土地所有权、承包权、经营权三权分离 。承包地、宅基地在不改变农用的前提下，在集体范围内可以抵押担保。
按照市场经济理论，所有权是商品交换、抵押担保的前提，承包地、宅基地的抵押应该是所有权的抵押。可现行的抵押担保实质上是承包地经营权和宅基地使用权的抵押担保。农村承包地、宅基地都属于国家和集体，农民没有所有权。拿国家的土地作抵押为个人换取发展资金，如果用来办企业、搞项目，亏大了，农民无力偿还，要抵债，难道用属于国家或集体的土地为个人的损失埋单吗？三权分离，银行或农民合作社谁敢给农民贷款担保？最后吞下苦果的只能是国家、集体和银行。
（二）法律风险
农村承包地、宅基地抵押担保的新政策和现行农村土地的部分法律条文相抵触。其冲突主要表现在以下几个方面：
1.同一法律内部条文打架。《担保法》第34条规定：“抵押人所有的房屋和其它地上附着物可以抵押。”但是房屋下的宅基地使用权是禁止抵押的。这在实际操作中会自相冲突。
2.现行不同法律之间原则相悖。《担保法》和《物权法》都规定：抵押人所有的房屋和其他地上附着物可以抵押。但耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。即“房地分开”的原则。而《城市房地产管理法》规定：“房地产转让抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”即“地随房走”原则。两个原则是矛盾的。
3.现行法律和新政策之间矛盾。《宪法》规定：“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；土地的使用权可以依照法律的规定转让”， “宅基地不能转让、抵押”。而十八届三中全会《决定》规定，农村宅基地可以抵押、担保。新政策和旧法规之间产生矛盾。
（三）制度风险
土地政策改变后，制度顶层设计不明晰、不完善、不到位；制度缺位，环节缺失；政策与制度、制度与制度不对接、不配套。承包地、宅基地要抵押、担保，首先要确权。承包地、宅基地等分别属于农业、国土等不同部门管理，没统一的牵头部门，谁来确权？需抵押的承包地、宅基地价值几何，谁来股估价？要抵押，要贷款，谁来担保？到时还不了款，谁来负责？一方面缺少确权、估价、贷款、追债等流程的制度安排 ，另一方面缺少独立的法人主管组织以及相应的法律配套。
（四）金融风险
农民贷款难，难在抵押物太少。现在好了，允许农民用手中的承包地和宅基地来抵押贷款。许多农村信用社尝试开展以“农户土地协会”为纽带的“承包土地、宅基地的抵押贷款业务。成立适当规模的“农户土地协会”，村民以部分承包地的承包经营权为资本自愿加入协会。当农户需要贷款时，先将入会的土地承包经营权抵押给土地协会，然后由协会进行担保，向信用社提出贷款申请。信用社因有“土地协会”及会员做担保，因此便用《担保协议》为据给农户办理贷款手续。于是就形成了 “抵押、担保、放贷” 三角型的关系。一旦出现不能偿还贷款的违约纠纷时，他们之间签署的协议不具有法律效力，银行只能承担更多的金融风险。
（五）生存风险
承包地和宅基地不仅为农民提供基本的生存、就业、发展等社会保障功能，还满足了农民对安全感、归属感、成就感等多种心理需要。它是农民最后的生存依据，也是农民预防风险、维持生计的最后一道防线。在任何情况下，都不能拿走农民土地承包权、宅基地和房产。失去了它，就等于失去了“命根子”。
（六）信用风险
承包地、宅基地抵押后，抵押人、信用社、土地合作社、地方政府和农民等五方利益相关。如果一方不守诚信，导致抵押违约，或抵押人因投资失败，无力偿还贷款时，各方不愿履行抵押时的承诺，不愿承担亏损赔偿责任，必然导致对簿公堂。最后只有国家、集体埋单。国家的经济损失不要紧，国家的信用流失更可怕。
（七）社会风险
承包地宅基地抵押担保过程中还隐藏着另外一个巨大的风险。一是政府强行征地风险。有农民不愿意承包地、宅基地流转，而农地公司要求必须整合集约土地，基层官员不达目的誓不罢休，那么就会出现类似城市拆迁“钉子户”般的激烈冲突。引发农民和政府之间直接对抗。二是农民承包地、宅基地抵押无法赔偿后，引发大量的上访，造成社会的不稳定。由此带来的社会风险有时难以估量的。
另外承包地、宅基地在抵押担保过程中或抵押失败后，由于复杂的利益矛盾还可能引发人际关系风险，等等。
二、农村承包地、宅基地抵押担保风险的防范对策
（一）创新制度，无缝对接
创新制度，无缝对接是承包地、宅基地抵押担保的重要保障。必须按照十八届三中全会关于土地制度改革的精神和原则，从制度层面进行全面的顶层设计，清理、修订现行相互冲突、矛盾的法律，尽快出台承包地、宅基地权属认定登记制度、评定估价制度、抵押担保制度、权属变更登记制度、流程监管制度、亏损理赔制度等。创新完善有关制度，形成严密体系，制度之间内勾外连，无缝对接，用制度保障抵押担保各方的合法利益不受损害。 （二）确权登记，厘清权属
确权登记，厘清权属是承包地、宅基地抵押担保的前提。只有权属明确，抵押担保才能顺利进行。即使出现抵押分险，也能厘清责任，依权索赔，防止或减少权益人的经济损失。
（三）完善机制，评估地价
完善机制，评估地价是承包地、宅基地抵押担保的关键。承包地、宅基地抵押必须估价。因此，首先要制定价格标准体系，成立评估中介机构，依照严格评估程序，参照不同的价格的标准，按照严格的回避制度、仲裁制度、公开制度，公正评估价格，出具真正具有法律效力的评估证书。维护抵押担保各方利益，确保承包地、宅基地抵押顺利进行。
（四）固化流程，畅通其行
制定承包地、宅基地抵押担保流程并固定化，确保抵押担保顺利进行。承包地、宅基地使用权抵押流程包括：明确抵押人范围、明晰抵押物（包括宅基地上的房子等）的权属、明晰质押权人的范围（土地合作社、银行、保险公司等金融机构、担保服务机构）等、评地估价、签订抵押合同、 抵押权强行登记、公证等。只有条件符合，程序正确，才能保证抵押在流程内顺利完成。
（五）严密监管，兑现责任
承包地、宅基地抵押担保，中间环节多，利益关切方多，涉及的法律多，牵扯的主管部门多，且经济关系复杂，风险责任重大。国家应整合众多相关部门，设立专职部门，统一领导，形成合力，一管到底。防止推诿扯皮，效率低下，责任不清。特别是加强金融监管，严格追责制度，厘清责任，把抵押各方的损失降低到最少。
（六）探索模式，少走弯路
目前全国各地在承包地、宅基地抵押担保实践中，初步探索、形成了几种模式。
1.成都市“两权一房”抵押融资模式。两权一房包括土地承包经营权、集体建设用地使用权、农村房屋。农村房屋抵押融资的前提条件是，借款人要保证抵押的房屋依法偿债后有适当的居住场所，且须征得所在农村集体经济组织的同意。
2.重庆农村土地交易模式。成立重庆农村土地交易所，在承包地、宅基地登记确权基础上，推进农户集中居住区建设用地、农村承包地和林地产化， 开展农村承包地、宅基地等生产要素抵押、质押和涉农保险试点。
3.天津宅基地换房模式。宅基地换房指在国家现行政策的框架内，坚持承包责任制不变、可耕土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建造适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇。房屋建好后，农民按相应的标准以宅基地置换城镇住房。
有模式不为模式。各地在借鉴这些经验时，一定要结合自己的实际，创造性探索出适合当地实际的模式，少走弯路，事半功倍。
（七）搭建平台，交易融资
建立全国性的土地流转、抵押系统，分级设置投融资平台，广泛吸纳全社会闲散资金，盘活长期沉睡的土地资金，打通城乡建设用地的“脑梗塞”，为城乡发展一体化提供资金保障。以此为主系统，若干年后，银行系统可退居二线，成为承包地、宅基地抵押担保融资的辅助系统。
全国性的土地流转、抵押系统由不同级别土地银行、合作社等组成。土地银行、合作社纯属具有独立法人资格的企业，它们有储存资金和实物――承包地、宅基地、建设用地等的流转、抵押、担保功能。国家制定严格的政策、严格的制度保障，特别是一整套的诚信制度、金融保障制度，严格监管其运行。等其发展壮大，符合条件时，也可以上市融资。上市融资公司多起来了，成熟起来了，资金雄厚了，进而形成统一的全国性土地投融资市场。那时，发展现代农业、城乡一体化所需资金就会迎刃而解，同时担保抵押的分险也就降低了。最后，甚至可以探索建立全国性土地虚拟市场，在北京、上海、广州等地设立土地交易所，进行土地流转、抵押担保等投融资交易。
（八）完善保障，强基固本
目前我国农村社会保障体系不够完善，国家保障能力弱。承包地、宅基地抵押能否顺利实施，强化社会保障是重点。首先，应加快完善农村社会保障体系，加大对农村社会保障的财政投入力度，适时提高农村最低生活保障、养老保险、农村医疗保险额度。其次，逐渐弱化土地的社会保障功能，减轻农民对土地的依赖。再次，定期对农民进行发展技能培训，提升农民生存、发展的能力，强基固本，降低农民生存风险。
农村承包地、宅基地抵押、担保是一个复杂、漫长的探索过程。抵押担保本身极富风险，实践过程也充满挑战，我们一定要不畏艰难，勇敢面对，做科学的顶层设计，冒“摸石过河”的风险，探索出一套“中国式”的好制度、好办法，从容应对风险，积极加以防范，为推动城乡一体化，实现全面小康社会目标而努力奋斗。
