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论新闻自由的法律规制

  一、新闻自由的概念与要素
  新闻,是指新近发生事实的报道。自由,是社会中个体享有的相对的自由。新闻要与读者见面,总是要经历生产、传播、消费三个阶段。新闻自由并不抽象,而是蕴含在新闻传播的每个阶段。具体来说,新闻自由意味着新闻生产自由、新闻传播自由与新闻消费自由。
  (一)新闻生产自由
  新闻生产自由就是获得新闻来源、将新闻来源转化为新闻信息的过程。首先,创办新闻机构应当自由。创办新闻媒体的自由,是指任何人、任何组织可以自由地创办新闻媒体,不受他人、其他组织干涉的权利。其次,接近新闻来源、获取新闻信息应当是自由的。一方面,任何组织与个人有权自由获取、自由制作新闻信息,即通常认为的“采访自由”;另一方面,任何组织与个人有权自由决定是否提供、是否接受新闻信息。“新闻自由必须包括消费者不去消费特定新闻产品的自由,否则,发布者的自由就是以消费者的自由为代价的”。
  (二)新闻传播自由
  新闻传播自由是指新闻在生产者与消费者之间、生产者之间、消费者之间的传播过程应当是自由而不受阻碍的。一方面,传递新闻应当自由。传递新闻的自由,是指任何人、任何组织可以自由地传送新闻,不受其他组织和个人的限制;另一方面,刊播新闻应当自由,即任何组织与个人,有运用一定的媒介与方式,公布新闻信息并使其在一定范围内被公众了解而不受其他任何组织与个人干涉的自由。
  (三)新闻消费自由
  新闻消费自由是指任何人均可自由的获得新闻信息,并运用自己的知识水平自由理解、自由评论、自由使用新闻信息。新闻的消费自由是指,对于新闻信息,任何人或组织,都可以根据自己的知识水平与认知能力,独立、自主、不受干涉的做出自己的理解,表达自己的看法而不受干涉。
  综上所述,笔者认为,新闻自由是新闻自由生产、自由传播、自由消费的全过程。
  二、新闻自由规制的必要性
  新闻的实质是具有相对较强影响力的信息。新闻的生产、传播与消费,就是信息产生、传播与接受的过程。我们希望新闻是自由的,新闻也应当自由。新闻这一行业从诞生之初,就与社会公众息息相关;随着新闻媒体的壮大,新闻媒体所产生的影响力与司法权之间的冲突与磨合,越来越得到人们关注;作为新闻信息的主要生产者,新闻媒体自身的性质要求新闻自由必须得到法律的规制。
  (一)公民权利的要求
  参加国家管理、参政议政是我国宪法赋予公民的民主权利,自由表达个人见解和意愿是公民行使民主权利的方式之一。新闻作为信息流动的重要形式之一,其自由与否直接关系到公民言论与出版自由权、知情权、人民主权的行使。因此,就公民基本权利而言,新闻自由必须得到法律规制。
  1.言论与出版自由权。言论自由权,是指公民以口头或书面等其他形式获取信息、进行交流的权利。言论自由可以表现为政治上的言论自由与一般意义上的言论自由。涉及到公民权利方面,新闻自由更加注重的,是保护公民发表政治性言论,尤其是不同政见的自由。无论在政治活动,还是社会生活中,新闻都是公民获取、传播信息、表达观点的重要方式,都是公民行使基本权利的重要方式。真理产生于思想的交锋,真理总是在与谬误的交锋中获得胜利。
  2.知情权。知情权,是指公民获得社会公共信息以及与本人相关信息的权利。现代社会的政府的功能复杂且细密,大量与社会公共利益相关的信息由政府掌握,政府成为重要的信息源。随着社会分工的细化,不同公民需要了解的信息既大同小异,也千差万别。因此,新闻就承担起在政府与公民之间促使信息流动的工作。新闻是知情权的实现工具,知情权是新闻自由的权利基础。公民知情权只能在新闻自由的氛围下实现,新闻自由之精神在于能够在独立自主地提供各种信息,满足人们对政治、经济、文化等各方面事务的知情需求;否则,新闻媒体就会沦为单方面传播信息的渠道,就是对公民知情权的剥夺。
  3.人民主权。人民主权,是指国家的最高权力属于人民,其核心思想是,政府的权力来源于人民,国家主权属于人民。这就意味着人民与代议机关之间构成了制约和被制约的关系:代议机关因人民选择而产生,对人民负责,人民对其行使监督权。社会对言论进行限制的程度,也就是对民主限制的程度。言论自由所依靠的,是公民对自我权利的保护倾向与对国家权力的不信任。通过新闻媒体的舆论监督,无疑是最直接和有效的行使监督权的途径,这也是便于大多数人参与的途径。因此,在人民与政府的互动关系中,新闻自由和舆论监督起到了对政府的重要的作用。可以说,新闻自由是人民主权的必然要求。
  (二)司法公正的要求
  一方面,司法公正需要新闻自由的监督。新闻媒体是对司法活动进行监督的重要主体,也是公众对司法活动进行监督的重要途径。司法活动的过程与结果,不仅事关当事人的合法权益,更关系到社会公平与正义。对审判进程进行公允和适当的报道,使社会参与到对审理的监督过程,进而使司法活动置于公众视野之下,这是保证司法公正的必然要求。
  另一方面,新闻媒体监督的不适度,会对司法独立性造成损害。司法审判工作需要保持相对中立,应当不受社会舆论偏见的影响。具有明显倾向性报道可能使法官受其影响,裁判不公,或使法官被舆论倾向左右,因迎合舆论而使裁判结果丧失公正。
  (三)新闻媒体自身性质的要求   在我国,绝大多数传统媒体由党政机关管理,并且通常作为党政机关的“喉舌”出现。同时,传统媒体属于事业单位,在财政拨款有限且不足的情况下,就会选择向市场靠拢。这就导致新闻媒体具有事业单位和企业单位的双重性质,既要把握舆论导向,又要迎合市场需要,注重经济效益。
  因此,新闻自由在实践中往往走向两个极端。一是媒体迫于上级主管部门的直接干预,有时不得对法院采取合作态度,与后者保持步调一致,使案件的新闻报道完全成为主旋律宣传。二是媒体片面追求经济效益,在案件报道中往往更关注新闻的娱乐价值与商业价值。通常做法是,媒体将与案件无关的个人隐私或犯罪过程等放大,或添油加醋,或避重就轻,往往忽视公民隐私权等私权利的保护。
  三、法律规制的构建
  在我国,“言论自由”与“出版自由”的概念直至十九世纪末才被提出,“新闻自由”的概念则迟至上世纪四十年代才始由西方传入中国,而此时,西方新闻自由理论已经发展、完善了数百年。目前,我国主要通过行政手段对新闻媒体进行管理,而行政裁量权较大的裁量范围使得行政机关对新闻媒体的管理有较大的随意性。新闻自由传统越的缺失,新闻管理的不规范,社会对新闻自由的强烈诉求要求,对新闻自由的规制首先应当通过法律进行。
  (一)生产自由:建立登记制度与禁止事前审查制度
  1.建立新闻机构登记制度。目前,对于新闻媒体的设立,我国《出版物管理条例》与《广播电视管理条例》规定了双重审查的设立程序:设立出版单位和地方设立广播电台、电视台的申请须逐级审查上报,最后由国务院行政主管部门审批。在当前媒体的一元市场趋于多元化的情况下,以行政手段确定的新闻媒体设立审查制,不仅使其他主体不具有参与新闻传播的可能,而且存在合宪性问题。
  因此,保障新闻生产自由,最重要的就是建立新闻机构的登记制,即应当鼓励办报自由,允许民间办报。新闻出版机构的注册登记制度,就是指新闻出版机构登记,不得对新闻媒体的设立进行实质审查,允许公民、法人等多种社会主体设立新闻出版机构,并在登记注册后开展相关活动。
  2.禁止和平时期的事前审查制。我国现行的相关法律法规、地方性法规,甚至一些地方政府的规范性文件中,都含有大量的事前审查的内容。不可否认,新闻事前审查制在特定的历史阶段确实发挥了积极作用,但随着时代的发展,事前审查制逐渐不能适应社会对新闻自由的要求。新闻媒体的表达自由主要表现在发表自由和评论自由上,新闻自由最重要的原则就是新闻记者采访报道的刊登不受审查。
  因此,要为新闻自由营造良好的发展氛围,在管理体制上,应当以事后追惩制为原则、事先审查制为例外。和平时期的事前新闻检查应当禁止,在特殊情况下如战争时期、变乱时期,新闻报道可以受到有关机关的审查。新闻报道应当自由发表,实行文责自负,违法必究的追惩制度。
  (二)传播自由:充分给予传播自由权
  在我国,基于长期以来媒体创办国有垄断和报刊、广播电视等传统媒一统天下的格局,舆论管理苛刻到了“党管舆论”和“政治家办报(台)”的理论抽象。当前,媒体创办主体多元化成为趋势,多形态媒体层出不穷,传统媒体趋于边缘化,这种舆论管理理念和方式需要得到发展。公众舆论的管理,原则上应以保障国家安全和公共利益为限度。在这种限度下,对新闻自由的规制,应当区别对待。对带有“党产”或“国资”性质的党报党刊等媒体,出资创办的主体享有充分的管理权;而对于具有民办民营成分的媒体,应给予充分的传播自由权,其正常的新闻传播活动应得到法律保障。
  (三)消费自由:规范新闻自由权利的边界
  2005年以来,随着非时政类报纸的改革的深入,特别是民办民营网络媒体的迅猛发展,公众获得新闻信息的来源渠道更加丰富。公众在享有新闻自由带来的便利时,新闻媒体侵害公民隐私权等合法权益产生损害的事件并不少见。新闻自由在得到充分保障的同时,应止于公民私权利的边界。
  1.隐私权对新闻自由的限制。隐私权对新闻自由的限制,是指自然人的隐私权受法律保护,权利人行使新闻自由权利时不得侵害他人隐私权,主要体现为权利人不得妨碍他人的私生活,不得公布他人的私人信息和私人活动,不得侵入他人的私生活领地。
  2.名誉权对新闻自由的限制。名誉权对新闻自由的限制,是指自然人和法人的名誉权受法律保护,任何权利人在行使新闻自由权利的时候,不得损害其他自然人和法人的名誉权。一方面,权利人不得以侮辱性的行为、言辞、文图等方式丑化其他自然人和法人的人格,损害其他自然人和法人的尊严;另一方面,权利人不得捏造或者传播虚假事实,贬损其他自然人和法人的人格,损害其他自然人和法人的尊严。
  3.财产性权利对新闻自由的限制。财产性权利对新闻自由的限制,是指自然人和法人的财产权受法律保护,财产权的行使不得损害自然人和法人的商业秘密、著作权等财产性权利。
  一方面,自然人和新闻媒体都不得以盗窃、利诱、胁迫或者其他不正当手段获取商业秘密,也不得公开报道以不正当手段获取的商业秘密。
  另一方面,自然人和法人行使新闻自由的时候,不得损害其他自然人和法人的著作权。在新闻传播活动中,新闻媒体通过复制、编辑、发行等方式使用自然人和法人作品的,必须征得权利人同意。新闻媒体不能以新闻自由为抗辩理由,侵犯法人和自然人的著作财产权。

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