随着市场经济体制的建立和完善以及经济社会的发展变化，中国社会利益结构和利益群体日趋多元化，社会矛盾日益增多。对于政府部门的政策规划来说，由于涉及各方面的利益群体很容易导致利益纠纷和社会矛盾。政策规划的过程实质上就是各政策利益主体进行利益调整、整合和博弈的过程。然而，当前公民参与政策规划相对较少，而且公民更缺乏以协商对话的形式参与政策规划过程的机会与渠道。因此，公民以协商对话形式参与政策规划过程，将有利于政策制定过程的合理性和合法性及其绩效，也可以实现公民自身的利益。通过协商民主制定政策的根本目的是要实现公平正义，维护相关利益政策主体的权益。本文以武汉市新一轮交通建设的困境为主要案例，从公共政策问题出发，以协商民主理论为研究视角，分析交通建设中政策规划的政策环境和相关政策制定主体，研究公民以协商对话形式参与交通建设政策制定、构建交通建设政策协商对话模式的可能性。
一、武汉市交通建设的困境及其政策规划规范性分析
由于武汉市在90年代发展速度缓慢，武汉市政府对市区的交通建设缺乏长远的规划，导致武汉中心地带现有的交通网络系统极不完善，不能满足武汉市的经济社会发展。近年来武汉市在国家经济规划中的定位大大提升，武汉市建设交通网络面临时间紧迫和工程量巨大的问题。近期，武汉市几十个市政工程同时上马建设，许多市民感到颇为突然，虽然理解政府改善市区交通的努力，但是觉得这些工程使交通状况更加恶化，同时加重了市区的噪音和空气污染。武汉市区的交通建设工程在社会上引起巨大的争议，给武汉市的城市规划造成了很大的负面影响。
武汉交通工程建设之所以引来如此多的争议，原因是多方面的。从民众和部分媒体、相关单位的反应来看，市政府在交通建设的政策规划过程中没有做好信息公开工作，也没有做好相关的行政听证工作，政策规划的行政程序存在很大的缺陷。由于市政府没有与市民代表以及其他利益相关方做好沟通，导致工程上马后问题重重，影响市政建设的效率。
从政策规划规范性的角度来看，武汉市政府的交通工程建设不符合政策规划的科学步骤和要求。政策规划的主要步骤包括目标确定、方案设计、方案审议和方案择优四个部分，武汉市的交通工程在政策规划的步骤中出现了重大的缺陷，没有很好的贯彻每个步骤的决策要求。
通过对武汉市区交通工程政策规划的步骤分析，可以发现武汉市政府部门在进行政策规划的过程中没有在各个阶段充分征求企事业单位、社会团体和组织以及市民等利益相关者的意见，没有进行协商民主，因此没有做到政策规划的规范性，因此整个工程的合理性和可操作性受到了很大的影响。
二、协商民主与政策规划的关系
协商民主理论是20世纪后期西方学术界开始关注的新领域，协商民主理论源自并超越了自由民主和批评理论。它强调在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识，其核心要素是协商与共识。协商民主已经成为当代中国不同相关利益群体参与政策规划的一种新范式。
政策规划是公共政策的主要表现形式之一，政策规划首先针对的是政策问题的解决，它着眼于未来的变革与发展，以可操作的政府行动为指引。政策规划总是技术性与政治性的统一。政策规划要符合四个基本原则，即信息完备、系统协调、科学预测、民主参与，这些原则决定了政策规划的科学性和可操作性。
在协商民主对中国政治文明建设的实践过程中，协商民主对政策规划的影响不可忽视，并且将成为政策规划过程的指导思路。因此，我们要完善公共政策系统，提高决策的科学化、民主化程度。其次，协商民主发展要求政府在公共政策过程中，把政治协商纳入决策程序。形成决策前的咨询论证制、决策中的议决制和决策后的责任制。还要完善社会听证制度，不断提高听证参与者的代表性。
三、从协商民主的角度构建交通建设政策规划的规范模式
在中国高速国际化和城市化发展的阶段，城市交通总体将不再是作为一种静止的、几十年不变的终极发展蓝图，总体交通规划将会建立起一种根据城市社会经济发展情况而不断调整、自我完善的机制。或者说，总体交通规划将是一个动态的、长期维护性的工作。城市交通规划的复杂性、多变性、急迫性和重要性要求我们从协商民主的角度构建交通建设政策规划的规范模式。
我们可以从协商民主理论视角对交通建设的政策规划主体进行分析和探讨，以交通建设的政策规划系统为依托，形成政府、专家学者、企事业单位、社会团体和组织以及市民等相关利益主体通过协商对话的民主形式共同参与公共政策制定过程的网络结构模式。
改革现行交通建设政策规划的模式，需要政府、企事业单位、社会团体和组织以及市民各方以协商对话的方式参与交通建设政策规划的制定和调整的过程。打破话语垄断和政府部门主导制定政策的格局，让与交通建设密切相关的政策主体参与到政策制定的网络之中。通过协商民主的形式，使各政策主体获得有效参与政策制定过程的机会和话语权。只有这样，才能实现交通建设政策规划符合经济社会发展的需要，促进和谐社会建设，兼顾到各方利益，保障各利益相关者获得公平参与权。
从武汉市区交通工程建设经验和教训，我们可以发现政策规划的规范性在城市交通建设中的决定性作用。只有政策规划者在协商民主理论的指导下按照规范的要求制定相关的规划，并根据实际情况的变化建立动态的政策规划机制，才能保证相关的规划有效的执行并得到社会和民众的支持，这也是政策制定的根本出发点。
四、从协商民主的角度推动政策规划规范性的意义
随着公民社会的兴起和民主意识的增强，公民参与公共政策制定过程成为实现民主政治的重要途径。协商民主理论作为一种公民参与公共政策和政治生活的治理形式，公民参与是其实现民主的核心价值和路径选择。协商民主理论在政策制定中有着重要的功能：第一，协商民主式的政策制定有利于政治民主和政治透明，是建设责任政府和透明政府的基础。第二，公民以协商对话形式参与公共政策制定过程，政策将更符合公民自身诉求，兼顾各方的利益，实现各种利益的整合。公民与政府对公共政策问题进行直接面对面的对话与讨论，以协商的方式参与决策，既是民主决策的重要环节，也是一种民主监督的实践，是政治合法性的来源之一。中央明确要求各级政府在制定重大政策的过程中，要尽可能地让公民参与决策，并要求通过正式的制度保证公民对决策的参与，这些制度包括政策公示制度、政策咨询制度、政策听证制度和政策效果评估制度等。
建国以来我国民主政治建设的经验教训表明：在推进民主政治建设过程中，必须立足于本国实际，走渐进、稳妥和有序的民主改革道路。这种“政治领域的增量改革，实质上就是稳步推进社会主义民主”。协商民主是在保持当代中国政治形态和基本格局稳定的情况下，实现的一种制度优化与创新，以适应市场经济与民主政治发展的需求与趋势，推进中国民主政治的程序化、制度化、法治化建设。这也是为中国政治民主化路径的探索做出了有益探索和贡献。
