一、符合本国利益需求的动态的版权政策
（一）低水平的版权保护政策
在17世纪早期的英属北美殖民地，印刷技术的出现打破了靠手工抄写图书的局面，随着印刷出版业的逐渐发展，图书出版商需要一个维护版权贸易的制度，马塞诸塞湾殖民地议会于1672年颁布一项法令，授予图书出版商对所出版的图书享有7年的印刷和销售特权，该法成为美国历史上最古老的《版权法》[1]。
1790年的美国《宪法》第1条第8款第8项规定：为促进科学和技术的进步，国会有权保障作者和发明者享有对作品和发明一定期限的专有权。从《宪法》版权条款的表述来看，当时美国的版权政策更加偏向于维护公共利益。维护期限的专有权利由于这一时期美国国内文学作品数量较少，主要是复制欧洲的作品，美国《版权法》规定了较低水平的版权保护[2]。19世纪中期，整个欧洲大陆都建立了版权保护网络。在国际文学艺术协会的推动下，1886年，12个国家签署了保护文学艺术作品的国际条约―《伯尔尼公约》，但是美国为了促进本国文化产业的发展，一直没有加入《伯尔尼公约》，而是与其他国家通过签订双边协定来获取本国作品在国外的版权保护，比如，1878年，美国与美洲的一些国家签订《泛美公约》，采取了低于《伯尔尼公约》的版权保护标准；1891年，美国制定《蔡斯法》，开始为外国公民的作品提供版权保护，但是规定了印制条款，即外国公民的作品必须在美国印刷，并且在出版之前必须在美国登记，同时必须递送两份复制件到美国国会图书馆，其作品才能获得美国《版权法》的保护[3]。 印制条款使外国公民和美国公民享有不一致的差别待遇，客观上给外国公民在美国获得版权保护造成了一定的障碍，是美国保护本国印刷业和版权的一种特殊措施，体现了美国政府以保护本国利益为目的的版权政策。
其后长达100年的时间里，美国一直没有加入《伯尔尼公约》，一直维持在较低的版权保护水平，游离在《伯尔尼公约》之外长达100多年。美国采取低水平的版权保护政策遭到很多欧洲国家的指责，但低水平的版权保护对美国引进国外作品，发展本国文化产业起到了极大的促进作用。
经过长时间的积累，美国版权产业获得了长足发展。1977年，美国版权产业所创经济价值占到美国国民经济总值的3.73%，版权产业的雇员占到美国雇员总数的3.3%，且一直保持快速增长势头[3]，美国开始成为世界上最大的版权产品出口国。但是由于缺乏对国外作品的版权保护，导致大量便宜的进口产品，与英国的版权作品相比，美国盗版产品只花费总成本的10分之一[4]，直接打击了美国作家的创作激情，出版业出现了难以遏制的恶性竞争和市场混乱。1989年，美国加入了《伯尔尼公约》，达到了版权保护的国际标准，比英国晚了整整100年[5]。
（二）美国版权保护标准的国际化
TRIPS协议在版权作品独创性标准、版权保护期限、版权保护范围、版权执法措施等方面规定了统一的最低版权保护标准，要求原来对版权保护水平较低的WTO成员国修改国内版权法， 提高版权保护水平；在独创性标准上采取了思想表达二分法的原则，即只保护表达，不保护思想；增加了对计算机程序和数据库的版权保护[6]。TRIPS协议的签订和实施，使美国日益强大的软件、电影等版权产业在国际上获得了有效的保护，TRIPS 协议代表着美国版权保护的第二次国际延伸。
TRIPS协议签订以后，美国并不满足于版权保护的最低标准，开始寻求双边贸易体制下的版权保护，美国和20个国家签订了《双边自由贸易协定》，其中涉及到版权的条款主要包括：第一，要求缔约方加入WIPO的《世界知识产权组织版权条约》（WCT）和《世界知识产权组织表演和录音制品条约》（WPPT）；第二，增加了数字版权的保护，引入美国《数字千年版权法》的规定，要求缔约国在国内《版权法》中规定保护数字作品，规定网络服务商的责任，增加反规避技术保护措施；第三，扩大版权保护的范围，将临时复制权列入复制权的范围，加强了版权权利人对作品的控制权[7]；第四，减少发展中国家自主制定版权政策的空间，TRIPS协议允许发展中国家有5年的过渡期实施TRIPS协议，但是美国要求缔约国加入《双边自由贸易协定》后3 年内必须履行义务[8]；第五，禁止版权产品的平行进口，加强美国版权权利人对版权产品销售和流通环节的控制[9]。美国通过《双边自由贸易协定》进攻性地参与和推动国际版权规则的制定，推动美国版权保护的价值观。
由于《双边自由贸易协定》的缔约国范围有限、缔约成本很高，不同的优惠条件造成缔约国的权利交错重叠。美国希望寻求一种复边机制将各个《双边自由贸易协定》的内容进行整合。复边体制采取俱乐部的形式，由美国制定版权保护规则，缔约国自愿加入，不得对条约内容自行修改，自动将部分发展中国家排除在外，包括中国、巴西、印度等国家[10]。最典型的是已经签订尚未生效的《反假冒协定》和正在谈判中的《跨太平洋合作协定》，这两个协定中的知识产权章节效仿美国《版权法》有关版权保护和执法要求的内容，整合了《双边自由贸易协定》中的比TRIPS协议更高的版权保护标准，将版权保护的重点转向执法层面和国际合作，提高了民事、行政、刑事以及边境版权执法标准，对维护公共利益只字不提，比如合理使用、法定许可和权利的限制等等，个人权利和公共利益明显失衡[11]。《双边自由贸易协定》、《反假冒协定》和《跨太平洋合作协定》的谈判和签署代表着美国版权保护标准的第三次国际延伸。
二、深受技术发展和利益集团影响的版权政策
技术发展既改变了知识的创造和传播方式，又促进了新的版权形式和利益集团的产生，相关利益集团不断游说国会要求制定符合本利益集团需要的版权政策。 20世纪初，随着新技术的发展，自动钢琴和唱片机逐渐出现在音乐市场，音乐作品的载体开始不仅限乐谱，还包括乐卷和唱片，音乐作曲家和乐谱出版商的收入锐减。1909年，美国进行了版权立法史上最大一次修改，规定音乐作品的版权人有权禁止他人以机械方式复制作品，将机械复制纳入复制的范围；规定音乐作品、戏剧作品的版权人有权控制任何以营利为目的的公开表演其作品的行为[12]；将版权保护范围扩大为：图书、杂志、讲座、戏剧、乐曲、地图、实用工艺品及其复制物、照片等等；版权保护期延长到28年，并可续展28年[12]。
20世纪中叶以后，与版权有关的复制技术快速发展。20世纪60年代，磁带录音技术迅速发展，唱片公司要求获得对录音制品的版权保护，在唱片公司利益集团的游说下，1971年，美国颁布了《录音制品修订条例》，将录音制品纳入版权保护范围[13]。20世纪70年代，广播技术、有线电视和复制技术快速发展，版权保护对象的载体形式日益增多，美国作曲人、出版商协会（ASCAP）、美国图书馆协会、美国电影协会和美国唱片工业协会等利益集团要求实现对版权作品的完全控制，再次要求修改《版权法》，经过各利益集团的争论，最终各协会之间达成妥协。1976年，美国制定了新的《版权法》，该法成为现行《版权法》的基础。该法不再规定具体的版权保护范围，而是概括性地对版权作品进行分类，使版权商对版权作品的控制不会因技术的发展而削弱，扩大了版权保护的范围，改变了对版权保护范围的规定方式。1976年的《版权法》做了一些限制和例外的规定，以便维护公共利益，这些限制性和例外的规定不仅数量多，而且表述详细具体，比如规定在教室教学、宗教服务、慈善表演等情况下使用版权作品，可以不经版权权利人许可[14]。
20世纪80年代，信息技术席卷美国，数字网络技术快速发展。随着软件产业在美国的兴起，1980年，美国将计算机软件纳入版权保护范围。1984年，美国修改了《录音制品出租法》，首次规定录音制品版权人在首次销售后仍有权控制录音制品的商业出租行为；1990年，美国国会又修改了《计算机软件出租法》，规定计算机软件版权人在首次销售后同样有权控制计算机软件的商业出租行为[3]。1992年，美国颁布《家庭录音法》，允许消费者复制非商业用途的模拟或数字唱片，要求在美国境内所销售的数字录音机必须加装能够阻止再复制的连续复制管理系统才可以销售，录音制品商应缴纳法定许可费。
20世纪90年代，数字版权产品凭借数字网络技术的发展快速地在更大范围内传播，传统版权商对版权作品的在新技术下的控制能力受到削弱。1995年，知识产权委员会发布了《知识产权白皮书》。《知识产权白皮书》提出，在快速发展的网络技术环境下，版权人有权控制任何复制作品的侵权行为，包括临时复制；版权人有权运用技术保护措施阻止他人擅自使用自己的作品，禁止他人规避或破解版权人采取的技术保护措施；禁止相关的规避、破解技术保护措施产品的制造、销售和进口。《知识产权白皮书》忽视了公共利益，严重损害了公众获取知识和信息的权利，个人权利和公共利益失去了平衡，该提案没有获得美国国会通过。
美国版权商开始转向世界知识产权组织，希望世界知识产权组织通过以《知识产权白皮书》为基础的国际版权条约，然后再要求美国国内修改《版权法》。世界知识产权组织接受了美国版权商的主张，1996年，世界知识产权组织大会通过了《世界知识产权组织版权条约》（WCT）和《世界知识产权组织表演和录音制品条约》（WPPT），这两个条约也被称为《互联网条约》。1996年，美国加入了《互联网条约》，并开始修改国内《版权法》。美国版权商认为在数字环境下，美国应成为世界版权保护的典范，应严厉打击盗版。以美国网络服务商、图书馆为代表的反对者认为，《版权法》必须设定相关的免责条款，否则将无法维护公共利益。由于不同利益集团各执己见，各方无法达成妥协，美国国会采取先谈判再立法的程序，最终，网络服务商和版权商达成妥协[15]。1998年，美国国会颁布了《数字千年版权法》，规定了比《互联网条约》更高的版权保护标准。
美国《数字千年版权法》规定，禁止规避、破解技术保护措施的行为，禁止生产、销售和提供规避、破解技术保护措施的任何技术、产品和服务。这一规定加强了对网络版权作品的保护，限制了公众在数字环境下自由获取知识和信息，不利于信息技术的发展，同时，由于规避技术保护措施过于宽泛，限制了《版权法》的首次销售原则和合理使用原则，不利于维护公共利益[15]。美国《数字千年版权法》进一步提高了版权保护的水平。偏向于保护持有版权的大公司以及个人的权利，忽视了后续创作者的利益以及维护公共利益 。
三、美国版权政策对我国版权政策的启示
第一，适宜的版权保护水平。美国版权政策的发展历程说明，版权政策保护的是本国的经济、文化和产业利益， 经济、文化、技术发展水平不同的国家适宜不同的版权保护水平，不同经济、文化、技术发展水平的国家应根据本国的国情制定适宜的版权政策。目前我国不适宜采取高标准的版权保护，只要符合TRIPS协议和《伯尔尼公约》规定的最低版权保护标准即可，同时可以充分利用TRIPS协议和《伯尔尼公约》规定的弹性空间，做出一些限制和例外规定，保障公众获取知识和信息的权利，允许合理使用权和法定许可权，维护个人权利和公共利益的平衡。我在必要时，我国可以要求WTO专家组审查与TRIPS协议相冲突的版权立法，阻止发达国家推广比TRIPS协议更高的版权保护标准。我国应积极跟踪《双边自由贸易协定》、《反假冒协定》、《跨太平洋合作协定》的谈判进展，深入研究这些协定对我国可能产生的不利影响。
第二，与技术相协调的动态的版权立法。尽管版权的立法总是滞后于技术的发展，但是美国及时对技术进步对版权产业的影响作出了反应，形成了良好的法律修订联动机制。我国自1990年第一部《著作权》法问世后，2001年进行了第一次修改，2010年进行了第二次修改，每次间隔长达10年之久。两次修改《著作权法》都属于被动性的修改，第一次修改是为了加入WTO，迫于发达国家的压力；第二次修改是根据WTO专家组的最终裁定，被迫修改与TRIPS协议不符合的地方；第三次修改现已启动，但是正处于向社会征求意见阶段。在数字版权保护方面也没有专门的立法。主要依据《著作权法》、《信息网络传播权保护条例》对版权人的作品进行保护。今后，我国应加快对《著作权法》的修改，使其能够适应技术发展的挑战，增强对数字版权作品的保护。 第三，版权立法要注重各方的广泛参与。美国利益集团谈判协商式的《版权法》立法模式使美国的版权政策更容易推行实施，但是公共利益常常被忽视。我国现阶段的版权政策仍应以维护公共利益为主，因此应增加公众的广泛参与，以便维护公共利益。同时，在立法的时候，应增加立法过程的民主参与，同时要考虑到不能参与听证会和民主参与的利益相关者的利益，应健全我国的听证制度，制定符合本国利益需求的版权政策。（作者单位：同济大学经济与管理学院）
