一、引言
养老保险双轨制是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。养老保险双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着社会的进步，时代的变革，双轨制出现在越来越多的问题，一些退休的员工即使学历、职称、职务、技能相同，在退休时由于其单位性质不同，其退休金也不同，政府机关和事业单位退休的人员远远要高出企业退休的人员。双轨制造成了社会养老保险分配的不公，导致养老金出现较大的差距，因此消除双轨制，实现机关事业单位与企业养老保险制度的并轨与统一，才能真正实现社会公平与公正。
自二十世纪八十年代起，为配合国有企业改革，减轻企业负担，我国将对养老保险制度的改革列入日程，城镇职工养老保险制度和机关事业单位养老保险制度经历了几次分分合合，最终城镇职工养老保险改为国家，企业和个人三方负担缴费的模式，即部分积累制的养老保险模式，也称通胀结合的制度。而公务员的养老保险制度仍然沿袭上世纪五十年代建立起来的退休制度，国家承担养老责任，只要符合退离休条件，就可以从单位即国家财政中领取养老金待遇。
二、我国职工城镇职工基本养老保险制度与机关事业单位退休制度的差异
1.社保基金来源的不同。一是国家城镇职工基本养老保险资金的来源为在职职工以及城市灵活就业人员按照工资的一定比例，由企业及个人（灵活就业人员全部为个人承担）向社会保障机构缴纳基本养老保险金，缴纳期满后，由社会保障机构向职工发放养老金。我国养老金主要采取积累制度，政府部门以在职职工缴纳的养老保险金支付达到退休年限的职工养老金，政府不承担养老保险金筹集责任。二是机关事业单位退休人员退休金主要分为三种情况，一种是由财政全部承担，一种由财政部分承担，最后一种由自收自支事业单位以经营利润承担。机关事业单位退休人员退休金的发放得到了政府提供的保障，而城镇职工养老保险金的发放取决于在职职工养老保险的缴纳情况，也就是受到企业经营效益的影响。
2.两种体制计算发放标准不同。一是我国城镇职工养老保险的发放金额来源于职工养老基本户与个人缴纳账户，基本户余额取决于企业按照上一年在职职工月平均工资一定比例计算缴纳的养老金，个人账户则取决于职工个人缴纳金额，缴纳越多，退休后领取养老金越多，体现了养老保险的“多缴多得”原则。二是机关事业单位退休人员工资标准取决于本人退休前职位及工资，按照在职工资一定百分比计算发放，其计算标准与城镇职工养老保险的“多缴多得”原则有一定的差异。
3.两种体制经营管理机构不同。我国城镇职工基本养老保险的筹集、发放、管理机构为各地政府成立的社会保障局，由该机构与各银行签订协调，由签约银行代为发放退休金，保险金余额由社会保障局委托基金管理部门，将社保资金投入到市场，提高了社保资金的使用效率及保值增值，避免因物价、利率变动所造成的影响。机关事业单位退休人员工资则由各地财政局按月将退休金直接汇入退休人员工资卡内，其退休人员审批、金额发放标准由各地人力资源与社会保障局负责。
三、我国养老保险双轨制度存在的问题
1.城镇职工养老保险制度中存在的问题。一是养老保险基金承担着巨大的支付压力。随着国内老龄化的进一步加剧及个别企业对缴纳养老保险法律意识的漠视，我国养老保险基金存在着巨大的资金缺口。二是我国养老保险基金保值增值手段缺失。目前，我国养老保险基金存放于财政局养老保险基金财政专户中，多数地区财政部门未将养老基金投入到基金、股票等保值、增值领域，使我国养老保险基金承受着巨大的通货膨胀压力与风险。三是养老保险比例有待降低。目前我国企业为职工个人缴纳的养老保险比例为20%，个人承担8%，远远高于其他发达与发展中国家比例，使企业、个人承担着一定的经济压力。
2.机关事业单位退休制度中存在的问题。一是机关事业单位退休金全部由财政承担，大大增加了各级政府财政资金压力，不利于政府对民生、教育等方面支出。二是工资分配不公平。目前我国机关事业单位退休人员按照在岗工资的一定比例发放退休金，退休金金额远远高于企业退休职工养老金，不利于社会公平及稳定。三是机关事业单位退休人员的管理多数由本单位老干部处和财务处管理，增加了本部门机构设置与运行经费，无形中造成了财政资金的浪费。
四、我国养老保险双轨制改革的重大意义
1.进一步完善了我国养老保险制度。随着社会文明的进步及国家对民生投入的加大，我国养老保险双轨制模式已经无法满足社会公平对养老金模式改革的需要，阻碍着我国经济发展。通过养老保险制度的改革，可以缓解我国养老保险金资金缺口，盘活养老保险金，提高资金使用效率，同时，养老保险改革制度遵循市场公平、可持续发展的道路，适应了我国人口多，社会养老保障压力大的国情，在保证社会稳定的同时，促进了我国社会保障制度的发展与完善。
2.促进我国保险制度公正、公平地运行，维护社会稳定。在养老保险双轨制下，企业职工每年需从工资中缴纳养老保险个人承担部分，而机关事业单位在职员工无需每月缴纳养老保险；企业职工退休时按照上年社会平均工资及个人账户余额领取退休金，而机关事业单位人员退休时按照在职工资的一定比例领取退休金，且领取金额远远高出城镇职工。这种现象导致社会财富分配不公，无法使广大企业退休人员享受与机关事业单位退休人员同样的待遇，无法真正体现同工同酬的分配原则，不利于社会稳定。2015年出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，将机关事业单位在职人员纳入社会养老保险统筹范围，促进了工资分配的公平性，有利于社会稳定。
3.为人才合理流动提供保障。在养老保险双轨制模式下，存在着人才流动不畅、分配不均问题。一是由于机关事业单位职工无需缴纳城镇职工养老保险，机关事业单位员工若要离开本单位，则面临着养老保险缴纳年限重新计算缴纳的困扰，导致一些机关事业单位人才在补缴城镇职工养老保险与在原单位任职之间的尴尬处境，同时，一些从企业进入机关事业单位工作的人才，也面临着城镇职工养老保险与机关事业单位保险制度在衔接上的不畅，严重阻碍着人才的双向流动，不利于人才资源的优化配置。二是由于机关事业单位在退休时按照在职工资一定百分比发放工资，且工资发放具有稳定性，大部分毕业生为了能够享受退休后的高工资，将主要精力用于考取公务员上，导致我国企业在招聘人才方面严重受阻，造成企业缺少必要的人才，不利于企业发展。
双轨制在我国的经济建设过程中确实是发挥过重要作用，这一点不容置否。但是随着经济社会的发展，双轨制和时代节奏渐渐地不合拍，显露出了诸多的弊端，损害了社会公平，激化了社会矛盾，不利于劳动者积极性的发挥，从长远来看，必然对我国经济社会的发展产生不利影响。国家应该综合国内外养老保险制度发展的经验，坚定地推行养老保险体制的改革，变“双轨”为“单轨”，建立统一的社会养老保险体系。
（作者单位：沈阳铁路局沈阳社保办）
