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当代财政体制改革核心问题

  一、文献综述
  近几十年来,我国政府为了建立起能适应社会主义市场经济发展的公共财政体制,从1997年后就进行了一系列以政府采购、国库集中收付制度、收支两条线管理和部门预算等为主要内容的预算管理制度改革。顾群认为,我国部门预算管理制度改革的指导思想是:试图通过部门预算管理制度改革,逐步建立起符合我国在当前社会快速发展中的、适应社会主义市场经济体制要求的、且极具中国社会主义特色的财政预算管理体制。
  姚攸吾也说过,我国部门预算管理制度改革要实现以下目标:建立以部门预算为主导的预算编制,进一步细化预算,增强其约束力,大力提高预算的法制化程度,提高其科学性,制定越发公开、公平的部门预算管理体制,通过改革,预算管理的范围就包括了政府的全部财政收支,公共支出变得更加规范,就能提高财政资金的使用效益和各级政府部门履职的效率,建立起与公共财政框架相配套的预算管理模式。部门预算制度改革经过十多年的实践与探索,取得了一系列的进步,如加强了人大对部门预算的审查和监督,加大了政府公共资源的整合的力度,大大促进了各级政府部门预算编制的公开、公平、公正。
  二、我国预算制度的现状和存在的问题
  预算制度是财政制度的基础,预算制度又以民主、法制、规范为基础。但是,从我国目前的实际情况来看,要想使预算具有刚性约束力,能够民主、法制、规范,最核心的问题,就是要公开透明,能够有效接受社会各方面的监督,能够在社会监督下阳光操作、阳光分配、阳光使用。众所周知,从1994年实行分税制改革到现在,财政收入已经连续20年以两位数以上的速度增长,财政收入总量也由1994年的5000多亿元增长到2012年的11.72万亿元,增长了23倍多。在这段时间里,多数年份的增长速度都是GDP2倍以上,甚至达到3倍。与此同时,财政支出也水涨船高,与财政收入一样保持快速增长的势头,到2012年,财政总支出规模已达到12.7万亿元,超过财政收入1万亿。值得注意的是,在财政收入高速增长的同时,地方政府财政困难以及政府所提供的公共服务和公共产品不足问题,却一点也没有得到化解。相反,随着地方债务的不断积聚,财政运行更加困难,提供公共服务和公共产品的能力也更弱。教育、科技、医疗卫生、社会保障等公共事业,得到的支持和投入也越来越有限了,以至于很多学校、医院等不得不通过扩大收费范围、提高收费标准、增加群众负担等方式来缓解矛盾,最终,将政府应当承担的责任,全部转嫁到居民的身上。
  这种反常现象的出现显然与现行预算制度的不科学、不合理、不规范有关。而造成这种结果的根本原因,则是预算的透明度不够、公开性不强。也许,单纯从有关方面提供的数据来看,我国的预算制度可能并不存在多大的问题。然而,实际情况并非如此。因为,从这些账目中,公众根本没有办法判别哪些属于公共财政范畴,哪些不属于公共财政范畴。甚至连财政部门自己,也很难说出个所以然来。这些数据和账目无法对公共服务和公共产品严重不足的问题提供可以令公众信服的答案,也无法解释清楚为什么财政仍然困难。而每年快速积聚的财政收入,到底用到了哪里,用到了哪些公共领域,有关方面根本没有办法给公众作出合理的解释。
  我们要打造现代财政制度、构建现代预算体制,就必须将公开透明作为改革的最核心问题,围绕如何增强预算的透明度和公开性,对现行预算制度进行改革,对预算管理体制进行改革。
  三、预算管理制度改革的必要性
  改革开放以来,特别是1995年预算法及预算法实施条例施行以来,在党中央、国务院的正确领导下,我国财政制度改革取得显著成效,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度体系,作为公共财政制度基础的预算管理制度也不断完善,为促进经济社会持续健康发展发挥了重要作用。
  随着经济社会发展,现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题,主要表现在:预算管理和控制方式不够科学,跨年度预算平衡机制尚未建立;预算体系不够完善,地方政府债务未纳入预算管理;预算约束力不够,财政收支结构有待优化;财政结转结余资金规模较大,预算资金使用绩效不高;预算透明度不够,财经纪律有待加强等。
  四、我国财政预算体制改革路径的探讨
  首先,要将公开透明作为财政体制和预算体制改革最核心问题加以解决。只有一切在阳光下操作,阳光下运行,才不会出现暗箱操作的问题,才能在社会监督中不断改进工作、化解矛盾、解决问题,才能有效杜绝各种不规范行为。
  第二,要通过预算公开透明打造阳光政府。新一轮改革对政府职能转变、政府运行机制转换、行政放权以及打造阳光政府也提出了很高要求。政府能够调度与支配的重要资源之一,就是预算资金。而这项资金最重要的功能,也就是提供公共服务和公共产品。自然,公开透明就显得十分重要。
  第三,要确保预算公开透明,人大必须发挥最具效力的作用。发达国家的预算刚性很强,规范性很高,就在于议会对预算的审查十分严格。我国在这方面却严重薄弱,人大对预算的审查,更多的是被动通过,而不是主动介入。从而,导致政府对预算的刚性功能缺乏正确的认识,常常将预算当作一种摆设。所以,要确保预算的公开透明,人大就必须发挥最具效力的作用。

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