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促进就业的积极财税政策分析

  中图分类号:F2492文献标志码:A文章编号:1002-7408(2016)07-0083-04
  基金项目:国家社会科学重大招标项目“新时期中国民生保障体系建设研究”(10&ZD038);博士后科学基金面上资助项目“民生保障指标体系的构建与评价研究:基于财政效率视角”(2013M542231);湖北省教育厅人文社科项目“清洁发展目标下的湖北公共财政优化研究”(2012G419)的阶段性成果。
  作者简介:胡绍雨(1980-),男,武汉人,武汉学院副教授,经济学博士后,研究方向:公共经济、社会保障与财税理论。一、引言
  就业问题一直都是国内外关注的焦点问题,是一个国家的民生之本,对社会稳定有很现实的意义。我国现阶段面临新增大学生就业群体庞大、农村剩余劳动力转移困难、城镇失业职工再就业压力大的局面,就业形势尤为严峻。在经济社会发展增速减缓的情况下,劳动力供需不平衡问题突出,劳动者出现新的利益诉求,劳资双方协调难度加大。我们必须深刻认识就业问题面临的复杂形势,并寻找可行性解决方案。
  对于我国的失业和就业问题仅靠市场这只“看不见的手”是很不现实的,政府有义务承担起扩大就业、减缓失业问题的责任。财政税收政策作为我国宏观调控经济的主要方式方法,在解决就业问题中也将起到关键作用。改革开放以来,我国实行了一些对于就业产生积极影响的财政税收政策,借鉴了国外的财税政策方面的经验,结合我国的国情,建立了基本的促进就业的财税框架。但随着我国经济进入三期叠加的阶段,现行财政税收政策存在着一些不足,如针对就业问题的税收优惠政策还不够全面、财政部分对就业方面的资本投资不够、国家对社会保障的支持力度还不强等,因此亟需进行丰富和调整。
  许多发达国家在利用财税政策等宏观调控政策方面比较成熟,也取得了一定成就。例如,德国政府的教育分流政策,英国政府的 “国家实习计划”,美国政府的大学生自主择业计划等。20世纪70年代前,国外关于失业问题的争论主要是围绕着古典经济学派和凯恩斯学派展开,两者的主要差别在于古典学派认为市场自我调节可以达到充分就业的理想状态,而凯恩斯学派则认为市场体制是刚性的,政府有必要进行干预。70年代以后,由于西方资本主义国家纷纷出现经济减缓甚至停滞,失业与通货膨胀同时存在的“滞涨”问题,凯恩斯学派受到质疑,出现了反凯恩斯主义学派,他们认为政府应适度干预市场,保障政策的有效性和长期性,辅助市场保持稳定,有利于更有效地解决就业问题。20世纪90年代以后,Torben.M. Andersen①等人提出如果考虑到由于税收的负面影响,平衡预算条件下财政政策对就业是有一定影响的。
  胡鞍钢在1999年详细分析了我国当时的就业形势,认为我国的就业供需矛盾非常严重,不仅有供求总量不平衡的问题,在结构上也有待调整。2001年晏鸣指出,税制可以影响就业水平。2007年王春雷在就业弹性的基础上用实证进一步分析了促进就业的税收政策的路径选择。在此基础上,本文拟就相关问题展开进一步探讨。
  二、我国就业问题的现状、特征及成因分析
  (一)就业现状和特征
  1就业人员总量增加。2012年,全社会就业人员达到76704万人,比1978年增加36552万人,年均增长约两个百分点。其中:城镇就业人员37102万人,乡村就业人员36902万人。分经济类型看,国有单位就业人员为6839万人,比2008年增加422万人,增长约6个百分点;私营企业、股份有限公司等其他经济类型单位就业人员迅速增长,2012年就业人员为30263万人,比2008年增加20738万人,增长178%。②
  2就业结构调整,第三产业就业人员快速增长。随着产业结构调整力度的加大,劳动力由第一产业向第二、三产业转移,使得就业人员在三次产业间的分布进一步得到调整。2012年末,在全国76704万就业人员中,从事第一产业的人员为25773万人,占全部就业人员的336%;从事第二产业的人员为23241万人,占303%;从事第三产业的人员为27690万人,占361%。三次产业就业人员的比例相较2008年有明显变化。
  3就业存在结构性矛盾。从总体上看,城市青年、困难群体和农村剩余劳动力依然居多,就业压力仍未减轻;从就业压力看,正从就业人口总量大向结构性矛盾与就业人口总量压力并存转变,未来更多的是要面对结构性矛盾。其一,就业的总量压力。虽说我国劳动年龄人口在近几年呈现下降趋势,但处在20-59岁就业年龄的人口仍在增加,就业的总量压力仍旧没有减轻,尤其在高校毕业生的就业、农业富余劳动力的转移就业和就业困难群体的就业等三个方面。其二,产业结构调整影响就业结构。2001年-2012年,第二产业的劳动力需求比重从2001年的223%持续上升,直到2012年升至303%,上升了8个百分点;第三产业的劳动力需求比重从2001年的277%上升至2012年的361%,上升了84个百分点;第一产业的劳动力需求则由2001年的50%下降至2012年的336%,降低了164%。由此可见,在就业总量不断增长的过程中,第二、三产业对就业需求比重的加大和第一产业对就业需求比重的缩小,反映出产业结构与就业结构的密切联系。其三,就业结构性矛盾日益突出。我国经济正处于三期叠加特定阶段:增长速度换挡期,是由经济发展的客观规律所决定的;结构调整阵痛期,是加快经济发展方式转变的主动选择;前期刺激政策消化期,是化解多年来积累的深层次矛盾的必经阶段。经济方面的转变影响到市场需求,从而造成一些高新技术产业所需求的技术人才供不应求,而一些传统行业、落后产能的行业却出现减少需求的现象。随着科技的进步,市场对中高级专业技术人员的需求日渐加大,对初级技能劳动者的用人需求则有所减少。结构性矛盾反映出我国人才保障系统存在着许多深层次的问题,如高等教育功能定位不清,职业技术学院发展有待全面改进等。其四,大学生及其他待就业群体就业困难。低技术劳动力招工难的同时也存在着技能人才短缺、高校毕业生就业难等问题。近几年进入劳动力市场的大学生数量将不断增加。2013年高校毕业生699万人,2014年有727万人,2015年则达到749万人,被称为“史上最难毕业季”。   (二)成因分析
  1经济增长放缓,削弱了对就业的拉动效应。就业与经济发展密切相关,随着经济规模和产业结构的变化,单位GDP增长的就业拉动能力明显扩大。有数据显示,每亿元GDP容纳的就业量中第二产业约有1058人,第三产业约有1348人,后者超前者约30%。2013年,我国第三产业增加值占GDP比重首次超过第二产业。近十年来单位GDP增长拉动新增就业数量基本呈现上升趋势。2008年以前,GDP每增长一个百分点,就业数量增加不足100万人,而现在则上升到了150万人左右。就国内的经济形势来看,2013年我国经济增速为7.7%,在预期目标的合理区间内,虽然连续两年增速低于8%,但国内的经济水平依然保持平稳上升趋势。由于经济发展速度减慢,经济下行的压力在短时间内还很难消除,劳动力需求量总体下降,减轻了经济快速增长对就业需求量的影响,削弱了经济增长对就业需求的拉动效应。从国际形势看,2008年美国金融危机和2010年欧债危机直接影响着我国的对外贸易,使得对外出口的企业发展困难,提供就业岗位能力减弱。后危机时代我国对外贸易对拉动就业的作用不大。
  2城镇化发展进程中农村劳动力转移就业压力大。近几年我国城镇化建设加快,使城镇化率大幅提高,农村劳动力向城镇转移的步伐加快,城镇人口迅速增加,2013年我国城镇化率由2000年的362%上升到537%。在全面推进城镇化的进程中,虽然农村人员就业压力在逐渐减轻,但转移就业压力却在日益增大。一方面是城镇对农村劳动力就业吸纳能力有限,每年城镇中新增劳动力、高校毕业生不断增加;另一方面是对于农村劳动力,大中型城市劳动力市场门槛较高。由于就业信息不畅通、素质技能要求等因素,农村转移劳动力就业难度大。
  3高速发展的新兴产业对就业人员的压力。一方面,在调整夕阳产业和淘汰落后产能时,会使一部分在业人员失去工作;另一方面,由于新兴产业的快速发展,技术不断升级,对就业人员也提出了更高的技能要求。此外,由于技术升级、劳动生产率提高等因素,也使一些企业减少对劳动力的需求,甚至淘汰出部分劳动力,这种条件下也会对就业结构产生不利影响。
  4区域经济格局调整导致劳动力流动发生变化。近几年来,我国中西部经济发展不断加快,工资不断上涨,与北上广等一线城市的差距逐渐缩小。区域就业形势有明显改变,众多一线城市的求职人数也呈大幅下降趋势。随着中西部地区二、三线城市的工作环境好转,回乡就业、创业已成为越来越多远离家乡的农民工的新方向。
  5劳动者对高报酬的追求和企业生产成本增加之间的矛盾加大。从2009年以来,基本工资一直快速增长,且增速逐年加快。官方资料显示,2013年我国对最低工资标准进行调整的有27个城市,平均调增幅度为17%;对工资指导线进行调整的有17个地区,基准线普遍在14%左右。有数据反映,由于调整工资使企业的生产成本增大已导致部分企业的劳工短缺。
  6人口年龄结构的改变对劳动力供给产生不利影响。我国人口结构的改变,在一定程度上影响了劳动力的供求关系。随着人口老龄化,我国处在劳动适龄人口的总量开始减少,在新生劳动力供给方面,大学生约占其中一半,农民工总量增速减缓,并逐步趋于稳定。据专家初步预测,我国处在劳动年龄的人口数将在2016年达到最大值,总量约为999亿人,之后将逐年减少,到2020年会降至987亿人。城镇化建设虽然使农村劳动力的总量和素质有所提高,但仍然不能减轻总体劳动力供给减少对经济市场的影响。
  三、财税政策对就业的影响机理
  (一)财政政策对就业的影响
  财政政策对就业的影响主要是以财政支出的方式体现,主要采用政府投资支出、采购支出和转移支出等方式来对就业市场进行调节。
  1政府投资支出对就业的影响。政府投资支出可以分为资本密集型和劳动密集型两种不同的投资支出结构,两种不同的投资支出结构会对就业市场产生不同的影响。劳动密集型的政府投资支出结构从直接作用来看,在初期阶段,政府投资一般会产生一部分对就业者要求较低或技能单一的岗位,从而扩大就业需求,且在投资活动中,投资资金中的较大一部分会转化为工人工资,以增加社会个人收入。在末期阶段,由于投资项目会吸引社会大众的消费,从而加大经济资产流动。从间接作用来分析,劳动密集型的政府投资支出结构将更多地偏向于民间低成本投资,在同样的政府资金投资的前提下,会提高资金的利用率及对劳动力有效利用率,从而带动相应的服务及生产等中小型企业的发展,以推动经济发展,使就业需求增加。资本密集型的政府投资结构从直接作用来看,在初期阶段,由于较大的资金投入和较高的技术要求导致对就业市场的拉动效应不是很明显,在同样的资金投资环境下,只增加了小部分人的就业且对其他相对低端产业及劳动力产生了一定的排挤效应。在末期阶段,由于投资项目的特殊性导致对市场消费的劳动效应较弱,资本密集型的政府投资结构相对排挤基层就业人群,削弱扩大就业的效应。再从间接作用来看,资本密集型的政府投资支出结构将更多地倾向于民间高端技术产业,因为在同量投入资金中增加生产资料的比例就会增加对生产资料的需求,从而带动为满足这些生产资料消费需求的生产行业的发展。
  2政府采购支出对就业的影响。政府采购支出政策主要是通过间接作用影响就业。政府采购支出一般属于维持性支出或经济性支出,主要是维持政府职能和提供公共服务方面的资金支出,对经济增长和就业需求会起到明显的拉动效应。
  3政府转移支出对就业的影响。政府转移支出主要包括社会保障支出及财政补贴支出等,其中的社会保障支出主要通过社会保险、社会救济和社会福利等方式对就业产生影响,而财政补贴则通过价格补贴、企业亏损补贴和财政贴息等手段保障就业。
  (二)我国税收政策对就业的影响
  税收对就业的影响主要通过影响劳动力市场的供求来实现,体现在以下两个方面。
  1税收对劳动供给的影响。税收效应分为收入效应和替代效应。收入效应主要表现在由于课税导致纳税人的收入减少,消费水平下降。替代效应则表现为由于政府对不同商品的赋税不同导致纳税人为了尽量少交税而购买替代商品。税收的这两种效应,如果收入效应大于替代效应,征税会对劳动供给产生积极作用,税负会使人们增加工作量或工作种类,以增加收入;如果替代效应大于收入效应,征税会对劳动供给产生较重的负担,人们会减少劳动,以避免较大的税负而使消费水平降低。从税种上来看,对劳动供给的影响最明显的是个人所得税,因为个人所得税直接课征于个人所得,对税后净收入产生影响,从而影响市场的总体消费水平。消费税、增值税等对商品课征的税收,会直接影响商品的价格,改变在同样的资金水平下的购买量,从而改变人们对于工作的选择。从税基来看,以个人所得税为例,由于我国对于不同来源的个税采用了不一样的税基裁定方式,如果单纯对劳动所得征税会使替代效应大于收入效应,从而影响就业。从税率而言,我国不同的税种采取不同的税率和计税方式,如累计税率会对高收入、高消费人群产生影响,使就业者对职业的要求变高。   2税收对劳动需求的影响。就业问题的根本解决主要还是要增加劳动需求。影响劳动需求的因素包括总需求量和需求结构两个方面,税收对劳动需求的影响也主要体现在这两个方面。劳动总需求量是指在一定时期内的社会职位空缺总数,或指的是所有经济部门的劳动力总量,它主要取决于社会的经济发展水平。税收对劳动总需求的影响主要表现在运用税收的一系列政策调节投资,促进各产业发展,增加就业需求。从宏观方面而言,税收政策对民间投资的刺激效应,是以制定相关的税种、对现有的税率进行调整、发布一定的税收优惠政策等方式实现的。例如企业所得税中允许投资抵免,加速折旧,亏损结转;对新兴产业给予税收优惠;对吸引更多的劳动力的产业部门和企业所制定的税收优惠等。另外,税收规模对政府投资规模有直接的影响,政府在财政收入较高的时候会将大部分收入投资到公共基础项目建设上,这样就会增加一部分就业机会。同时,由于我国的直接税对高收入人群征收的税费相对较多,在社会保障和福利救济方面会加大力度,从而调节收入分配,提高社会消费水平,增加社会需求,扩大就业需求。当然除了增加劳动总需求外,我们还需要调整劳动需求结构,以增加就业机会,全面解决就业问题。就业问题不仅包括就业总量的问题,而且包括就业结构不合理的问题,因为失业包括结构性失业、周期性失业和摩擦性失业等。其中结构性失业问题在当今经济发展中最为突出,一方面是劳动力的剩余,另一方面却是一部分职位无人胜任。对于结构性失业,我们除了从提高劳动力素质、增加劳动力技能入手外,更多的是要对劳动需求结构进行调整。所谓劳动需求结构,主要是指因不同的工作岗位对劳动技能的不同要求而形成的需求构成。在我国由于教育水平不均衡、人口平均素质较低、大部分劳动力技能不足,而经济技术的发展提出过高的劳动技能要求,导致我国失业率总体上升。因此,劳动力需求结构的调整,在劳动力需求总量一定的条件下,应根据经济发展和劳动力市场条件变化的要求,对于不同的工作要求提供相应的技能教育培训。这样既能较好地解决就业问题,又不会影响到经济的长期发展。税收对劳动需求结构的影响,主要体现于在现有的国家产业优惠政策下,对那些有利于经济长期有效发展,且能提供更多的劳动力岗位的产业和部门,给予一定的税收减免优惠,以鼓励其在发展的同时,能够吸收和安排更多的劳动力就业。对于因产业结构调整所带来的大批劳动力失业的短期动荡,也可以通过征收社会保障税起到一定的缓和作用。
  四、利用积极财税政策促进就业的对策建议
  (一)促进就业的积极财政政策
  2008年的美国次贷危机和之后的欧债危机使全球经济走向低迷,我国虽然有着稳定的经济市场结构但也有所波及。对于种种问题,我国政府积极采取财政投资支出、教育支出、社会保障支出、农业支出和财政补贴支出等方面的财政政策应对。对于促进就业的积极财税政策,我们也可以从这几个方面来提出对策和建议。
  1财政投资支出。财政投资支出主要是通过政府为满足公共需求所必需的资产而花费的财政支出,支出范围包括:基础设施建设、基础产业投资等。如我国的西部大开发战略和中部崛起计划,国家通过对中西部加大财政投资支出力度,逐渐完善公共基础设施等措施,加快了中西部经济发展速度,促进了当地经济的发展,改善了当地的投资环境,增加了就业岗位,提高了就业率。在区域发展方面我国应继续加大财政投资支出。虽然近几年中西部发展较快,但从每年劳动人口的转移来看北上广依然是大多数求职者的选择,就业结构还是存在不平衡的问题,加大政府的财政投资支出对于就业结构调整有很好的现实意义。
  2教育支出。对于就业问题而言,不仅要在市场需求上努力,也要增强待就业劳动力人群的就业基础。随着时代的进步,我国已经从单纯的生产性国家转型为技术产业综合性国家,在这个过程中最重要的就是教育。随着科技的进步,就业结构性问题突出,待业人数的增加和高新技术产业专业人才的缺乏共存,使得教育事业得到了重视。教育是解决就业问题的基础,我国应大力发展教育,加大教育支出,使教育资源均等化,以全面提高求职者的技术水平和平均素质,为就业提供保障。
  3社会保障支出。社会保障体系是政府发展公共事业中必不可少的一部分。对于劳动者而言,社会保障至关重要。我国社会保障制度起步较晚,正在不断地完善和推进。我国应加快社会保障体系建设,使全民可以得到生活保障,促进社会和谐,营造一个良好的就业环境,加强劳动力供给和劳动力需求之间的联系。
  4农业支出。我国是农业大国,农业是经济发展中重要的一环。对于与农业相关的加工产业和农村劳动力就业的企业也应制定相应的税收优惠政策和财政扶持措施,加大农业支出,以提高农村剩余劳动力的就业率,进一步促进经济发展。
  5财政补贴支出。近几年国际倾销、补贴与反补贴事件日益增加,国家贸易之间的摩擦既不利于国家之间的交流,也不利于各国经济的发展。我国应就国际贸易方面制定详细的标准,及时根据经济市场的变动调整贸易条例,或制定详细的负面清单,在加大国内消费的同时,通过加大补贴支出来促进国内产品出口,增加国际消费,进一步推动国内经济发展,间接增加就业需求。
  (二)促进就业的积极税收政策
  1调整和完善现行税收政策,直接促进就业。税收是影响劳动力市场的重要因素,对于现行的税收政策应加以完善和调整,加强对待业人员的管理,利用开征社会保障税、鼓励大学生自主创业等手段来更有效地解决就业问题。对于就业困难人群,如残疾人、退伍军人、刑满释放人员等应直接减轻税负,并通过税收优惠政策鼓励企业吸纳这类人群。如为帮助高校毕业生就业,对于招收高校毕业生达一定数额的企业实行减免部分消费税、增值税和营业税等。对于残疾人、下岗再就业人员等可以通过减免营业税和所得税鼓励其自主创业,不仅解决其自身的就业问题还可以帮助部分劳动力就业。
  2运用税收政策促进经济发展,间接促进就业。制定合理的税制结构,通过税收政策减轻企业的负担,促进各产业和企业的发展,以加大就业市场的劳动力需求,间接解决就业问题。由于产业结构的调整,我国近几年对于第三产业中能吸纳较多劳动力的服务行业发展尤为重视,可以加大对服务业的倾斜力度,适当降低税负,扶持企业发展。对于第三产业可考虑实行差别税率,加大政府的财政扶持力度,减轻各产业税负,鼓励高校毕业生自主创业,给予新兴技术产业特别的税收优惠政策和一定的税收奖励。对于有利于解决就业问题的行业如技术培训等,实行减免营业税和企业所得税的政策。在保障国家税收的前提下,通过优惠政策鼓励企业发展,使经济市场更加活跃,调整供大于求的就业结构,更好地持续解决就业问题。中小企业也是经济市场的重要组成部分,对于这些企业我们不仅可以通过税收优惠来鼓励其发展,还可以通过达到一定数额就予以税收奖励来提高企业纳税的积极性和贸易活力,增加企业收入,加快企业发展,提高就业劳动力需求。农村经济发展是我国实现全面经济发展的重要环节,由于我国地势复杂,有些地处山区和盆地的农村经济发展存在一定的困难,对于这些地方我们不仅要加大财政支出,同时也要实行低税率政策,以吸引更多企业落地,发展农村经济。对于农业相关的企业和产业要尽量免除或降低税收,方便发展经济,促进就业。   注 释:
  ① Torben M ?Andersen.Optimal Fiscal Policy in Open Economics with Labor Market Distortions.Journal of Public Economics,1996 Vol.163,103-117。
  ② 2014年我国就业形势浅析. [EB/OL].http:∥www.ocn.com.cn/free/201403/jiuye050911.shtml。

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