牧区及牧区社会保障建设的特殊性，决定了对牧区地方政府职能的特殊要求。在我国，地方政府是指与中央人民政府相对的各级人民政府，包括省（自治区、直辖市）、市（地级市、自治州）、县（县级市、市辖区、旗）、乡（镇）四级政府，[1]地方政府在推动基层社会建设方面具有极其重要的作用。
但是，当前关于社会保障制度的研究多集中于农耕地区，对牧区社会保障制度建设的特殊性与路径选择，以及牧区地方政府应该在牧区社会保障中的治理职能，却鲜有研究，一定程度上影响了牧区社会保障建设的进程。基于此，本文就牧区地方政府在牧区社会保障制度中的职能问题展开深入研究，以准确定位牧区社会保障制度建设中的地方政府职能。
一、牧区社会保障制度建设的特殊性
牧区社会保障建设在整个中国社会保障建设中具有重要的战略地位。与农耕区相比，自然、人文、社会和制度等环境的不同，形塑了牧区社会保障制度的特殊性，这表明牧区社会保障制度建设不能完全套用农区的社会保障制度模式，要尊重个性差异，因地制宜、区别对待。
（一）社会环境的特殊性
牧区社会保障建设面临着特殊的社会环境，给社会保障建设制造了障碍。具体表现在两个方面：一是地理区位的特殊性。我国的牧区主要集中在中西部内陆地区和边疆地区，在中国地理阶级的一、二阶级上，以高原、山地和丘陵为主，海拔较高。复杂多变的地形，再加上深处内陆或边疆，使得牧区交通网络建设极为困难。与农区的便利交通网络相比，牧区则无法对偏远地区牧民提供及时、有效和优良社会保障服务。
二是生活境遇的特殊性。牧区居民主要居住在面积广阔的草原上，再加上人口数量较少、居住分散，使得牧区人口密度非常小。牧区这种地广人稀、分散居住的状况，很难形成社会保障发展的规模效应。再加上社会保障建设需要巨大的财政投入，而牧区地方政府往往财力有限，导致牧区地方政府城镇化的积极性不高。即使有的牧区政府有很强意愿去进行社会保障建设，却受到财力的限制，有心无力。
（二）人文环境的特殊性
在牧区，少数民族人口占到了绝大多数，他们有着不同的思想观念、宗教信仰和风俗习惯，这要表现在两个方面：一是少数民族聚居，文化理念、风俗习惯不同。牧区主要是少数民族聚居区，在价值理念、宗教信仰、生活习俗和语言交流上与汉族有较大差别。
二是宗教因素影响较大。牧区多处于我国内陆和边疆，这里的居民多有宗教信仰习俗，主要体现在信仰宗教的人口比例较高和信仰程度较深。有资料显示，在中国55个少数民族中，信仰各种宗教的人口占其总人口的比例超过50%。与汉族相比，那些几乎全民信教的少数民族的宗教生活更严格，表现形式更多，也更虔诚。这种情况在藏族的藏传佛教和回族、维吾尔族的伊斯兰教中表现比较明显。[2]牧区社会保障建设要充分考虑到民族宗教信仰情况，可在充分尊重民族宗教信仰的基础上，结合各宗教中关于社会救助的相关内容来进行牧区社会保障建设。在农区社会保障建设中就很少考虑宗教信仰情况。
（三）制度环境的特殊性
牧区在制度环境的特殊性，为牧区社会保障建设提供了便利条件。在我国，牧区主要分布在内蒙古、新疆、西藏、宁夏等少数民族自治区以及青海等民族自治州和自治县，这些地方实行少数民族区域自治制度和《中华人民共和国民族区域自治法》。民族区域自治制度和民族区域自治法给自治区下放了较大的权利，赋予地方政府更多的自由裁量权，可以根据本民族、本地区的特殊情况，采取一些特殊的政策措施，这使得少数民族地区能够自主地进行地方行政管理。在《中华人民共和国民族区域自治法》中，赋予了自治区政治、经济、文化、财政、人口流动、计划生育和生态环境等诸多方面的自治权，民族区域自治法中包含了许多有利于自治区经济发展的条件和权利。这使得自治法范围内的牧区在社会保障建设中能够获得更多的自主权和灵活性，可以实行一些推动牧区社会保障建设的特殊社会政策，从而加速牧区社会保障建的建设步伐。
（四）生态环境的特殊性
首先，在我国，牧区主要位于温带大陆性季风气候区和大陆性高原气候区，以草地资源为主，生态环境比较脆弱。牧区社会保障建设不仅是确保牧民经济生活水平的提升，而且对牧区的生态环境保护也有着重要影响。在农区则很少考虑这一方面。
其次，受自然条件的影响，牧区居民的生活环境与农区居民不同。例如，受自然条件的影响，在内蒙古的呼伦贝尔市鄂伦春、鄂温克、达斡尔三个少数民族平均寿命只有五十多岁，与我国七十二岁的平均寿命相比，要短二十多年。此外，干旱、蝗虫也都是农牧区多发的自然灾害。在内蒙古的东北部，部分地区冬季气温能到零下四五十度，寒灾和草原森林火灾时有发生。[3]在西藏地区由于海拔高，紫外线辐射强，导致牧民多患有白内障疾病。不同的自然环境会产生不同的自然灾害和疾病，因此，牧区社会保障建设要依据不同的自然条件进行相应的调整。
二、牧区地方政府社会保障职能关系分析
牧区地方政府在制定社会保障政策时，要着重考虑两个维度的关系即纵向上政府各层级之间的关系，横向上政府与市场的关系。只有协调好这两方面的关系才能定位好牧区地方政府社会保障的职能。
（一）纵向关系分析
政府纵向上的关系分析主要指的是地方政府与中央之间的层级关系与职能权限划分。在当前中国，中央政府的主要职责是从全国居民的共同需要来制定政策，考虑的是不同地区和省份居民的共同需要。中央政府承担的主要是地方政府不愿意承担或者无力承担的职能，例如国防、外交、收入再分配、跨区域公共设施建设以及经济上的宏观调控等。由于地方政府更加贴近基层，对各地区居民的不同需要更加了解，所以地方政府的主要职责是从地方居民的共同需要来制定政策，考虑本地去居民的特殊需要，根据本地居民的生活习惯、意愿偏好和民俗文化来处理事务。 当前中国中央政府与地方政府的关系主要是一种利益和权力分配关系。从政府的层级结构来看，中央政府各项政策的执行都依赖于地方政府的执行。中央政府的各项政策都是由国务院制定的，并进行宏观调控和规划，而要涉及到具体的政策执行则需要地方政府的配合才能完成。当政策执行时就会按照中央-省（自治区）-市-县（区）-乡镇的层级进行任务分配。由于地方政府代表的是地方居民的利益，因此在执行中央的任务时，就会着重为本地区居民利益着想，产生自己独立的利益。中央政府依赖于地方政府，地方政府受制于中央政府，再加上利益和权力上的摩擦，导致了中央和地方的两个积极性没有有效发挥。
（二）横向关系分析
政府横向上的关系分析主要是指政府与市场的关系，明确政府关于市场的职责。十八大政府报告指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”党的十八届三中全会更是明确指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”
在现代的市场经济中，政府的作用是十分关键的，尤其是像社会保障这类公益性很强的制度建设中更是不能缺少政府的参与。但关键是在市场经济中建设社会保障时，政府应该发挥什么样的作用，以及如何能够更好的发挥作用。政府具有的天然权威力量可以帮助市场经济界定和保护产权，维护公平正义的市场竞争秩序，扩展市场体系，保证合约履行，打破垄断，纠正不正当竞争行为。只有借助政府的力量才能保证市场的正常运转。在牧区进行社会保障建设时，一定要处理好政府和市场的关系，充分发挥两方面的积极作用。
三、牧区地方政府社会保障职能定位分析
由于受牧区特殊条件限制，牧区地方政府在建设社会保障时要在充分考虑中央和地方以及政府和市场的关系基础上，正确定位牧区地方政府的社会保障职能，从而促进牧区社会保障的健康、持续发展。
（一）纵向上定位分析：基于中央和地方关系
中央政府与地方政府的关系主要是一种利益和权力分配关系。在社会保障建设时，中央政府考虑的是全国居民的需要，从而制定政策，牧区地方政府考虑的是牧区居民的需要，根据牧区的特定条件和环境制定相应的政策。两级政府代表着不同的利益主体，因此，要合理划分两级政府的职责和权力，充分发挥两方面的积极性。牧区相比较于全国其他地区，有其自身的特殊性，中央政府制定的社会保障政策在牧区不一定适用。因此，应该赋予牧区地方政府关于建设社会保障制度方面更大的自主权，使地方政府能够结合自身对牧区的更深层次的了解制定社会保障政策。
牧区一般主要集中于西藏、新疆、宁夏、内蒙古等少数民族自治区以及青海等民族自治州或自治县，我国有专门针对这些地方的《中华人民共和国民族区域自治法》，民族区域自治制度和民族区域自治法给予了民族地区较大的政策自主权，因此牧区地方政府在制定社会保障政策时，可依据民族区域自治制度和民族区域自治法适当扩大其职能。因为牧区的社会保障建设要更多的考虑牧区的社会、人文、制度和生态等环境的特殊性，所以就需要更大的权力与其职能相匹配。当然，要求赋予牧区政府在建立社会保障制度时的更多职能并不是让其不受约束。
（二）横向上定位分析：基于政府和市场的关系
随着我国经济发展进入了“新常态”并结合牧区的特殊环境，在建设牧区社会保障制度时要适时的调整牧区地方政府与市场的关系。在牧区，政府的主要责任是“救济”，而“脱贫”的任务就要依靠市场来进行解决。政府进行救济是为了帮助贫困人口在生活困难时渡过难关，只能是一时的而不是一世的救助。贫困地区的人们必须树立自我保障意识，发挥市场机制中个人的作用，在政府和非赢利性组织的共同帮助下，逐渐摆脱贫困的危机。[4]牧区地方政府应充分发挥政策引导的作用，充分开拓社会保障制度中市场作用的功能区间。可以采取试点先行的办法，逐步推进牧区社会保障建设。
总之，要合理确定政府与市场的关系，管住政府这个“看的见的手”，调动市场这个“看不见的手”。牧区地方政府在进行社会保障制度建设时，不要过多干涉市场，通过下放行政审批权力，充分发挥市场中商业保险的作用，帮助商业保险制定针对牧区居民的特殊保险。如青藏高原牧区牧民多发白内障疾病，新疆牧区多发雪灾而使畜牧减产，而内蒙古则多寒灾和草原森林火灾，牧区地方政府就可以通过各种优惠政策鼓励商业保险制定针对白内障、雪灾、寒灾和火灾等险种。政府的职能主要定位在牧区的救济和社会保险，进行托底的作用，只有在商业保险失灵的地方才可以去干预市场，从而发挥政府和市场两个方面的积极性。
