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从大萧条到次贷危机看美国金融监管框架改革

  一、选题背景和意义
  发生于20世纪30年代的大萧条和开始于2008年的次贷危机,其共同点都表现为资产泡沫化,实体经济领域的经济衰退,并从局部地域开始逐渐向全球范围内蔓延,进而引发全球范围内的经济衰退。在危机面前,相关专家学者也积极开展相关研究并进行深入探讨,强调对现行金融监管体系的研究,针对其中存在的问题漏洞展开分析,有针对性地提出改进优化建议。历经两次金融风险的冲击与考验,相关金融监管体制也在不断完善,其中以美国总统奥巴马于2010 年 7 月签署的《2010年华尔街改革和消费者保护法》最为著名[1],以法律条文的形式将诸多金融监管改革方案确定下来,也有助于切实推进对金融危机的反思与金融监管体制的改革,以便更好地应对未来市场经济风险挑战,营造平稳有序的市场运营秩序。
  二、国内外研究现状
  (一)国外研究现状
  从20世纪30年代大萧条爆发后,美国开始实行凯恩斯主义经济思想,强调了政府的干预监管作用,主要以金融监管安全为研究主导。60年代后,转向重点研究金融体系自身的内在脆弱性,发展到90年代后,安全与效率平衡发展的金融监管成为研究的新趋势。
  (二)国内研究现状
  在国内,美国金融监管体制历史的演进、次贷危机及其对美国金融监管体制的影响,以及美国金融监管体制改革对我国的启示是研究最多的。例如:2008年刘晓红探讨了自1929年大萧条以来,美国金融监管体制历史的演变,从“危机改革”中实现了自由放任、创新、加强监管,到最终的顺势放松监管演变。其中更多的是注重美国金融监管体制改革对我国的启示研究,认为我国的金融体制改革,必须从实际出发,根据自身实情与特点,选择性的借鉴美国金融监管的模式、功能、组织形式以及方法,才是我国金融监管体制走向安全稳健的必然之路。
  三、美国金融监管的框架发展的历史回顾与变革趋势――分久必合,合久必分
  在19世纪60年代以前,美国金融市场一直沿用的是自由银行制度,在南北战争无法得到有效融资的背景下成立了通货监管局,并正式通过了《国民货币法》,以法律条文的形式正式建立了金融监管制度,通过对国民银行的统一监管,结束了多年来货币和银行券流通无序的状态,针对不时爆发的金融危机,国会正式通过并颁布了《联邦储备法》,这也标志着美国金融监管体系的正式成立。
  (一)分业监管阶段的历史回顾
  在20世纪30年代以前,美国金融机构采用的混业经营下的分业监管,商业银行可以同时兼营信贷、证券和保险相关业务,虽然当时联邦和州政府对银行业的监管也相对严格,但是对于证券行业的监管缺失也使得在利益驱动下大量资金流向金融监管体系之外的证券市场,导致两者之间的牵连较深[2]。20世纪30年代的美国股价暴跌,也导致在整个金融界发生连锁反应,导致很多商业银行难堪重负,使得美国进入前所未有的经济“大萧条”时期,该危机也被很多专家学者归结为银行业过度投资于证券业所致。在接下来的金融体制改革中,也极力推进银行业与证券业的相分离,通过《格拉斯――斯蒂格尔法》以立法形式确定了两者的分业经营原则,并在日后的发展中对相关法律政策加以不断完善,对稳定金融秩序、促进经济发展起到了非常积极的作用。
  (二)混业监管阶段的历史回顾
  自20世纪70年代以后,世界经济形势发生了重大变化,国际金融环境也更加复杂化与多元化,从而使得金融分业监管模式受到重大挑战。在经济全球化的推动下,美国对金融体制的管控也有所放松,允许建立更加自主的金融经营空间[3],技术变革也使得金融产品日益丰富,对此,如果依然采用分业监管的模式已经很难适应经济的发展需要。随着市场对混业经营的呼声日益高涨,美国也于1999 年废除了《格拉斯――斯蒂格尔法》,也标志着美国金融正式进入混业监管时代。金融体制混业监管模式,在一定程度上也迎合了金融国际化和自由化的发展需要,对于提升市场经营效率和国际竞争力具有重要作用。然而,随着1997年亚洲金融危机和2001年美洲金融危机的发生,人们也逐渐意识到金融过渡自由化的缺陷,美国政府也因此进一步加强了对金融业的立法和监管。在次贷危机前,美国政府又通过《现代化服务法案》对当时的金融监管模式做了进一步调整,实现由以往的机构性监管向功能性监管转变。
  结合美国金融监管体系的建立和完善过程看,经济发展依然是金融体制完善的主要动力,各种金融危机则是金融监管体系完善与发展的催化剂,美国金融监管体系也在紧与松之间不断协调发展,并最终形成目前双轨、多头、分业的监管模式,即由联邦和州分别设立监管机构,在证券、金融、保险等行业进行分业监管,兼顾了机构监管与功能监管相混合的监管模式,在兼顾分业、混业监管模式有缺点的基础上得以进一步完善发展。
  由此可见,美国金融体制多会依照金融危机所带来的影响,逐步进行自身的发展变革与完善,以适应美国经济的正常健康持续发展。
  四、次贷危机对美国金融监管体系的冲击分析
  20世纪以来,美国政府也进一步加强了对金融监管体系的控制力度,对现行金融监管体系加以不断完善优化,也在一定程度上提升了现行金融监管体系的运作效率,有效促进了经济发展,但是受各方经济群体和利益集团的游说影响,该金融监管体系的系统漏洞和固有缺陷也未能得到有效解决,导致对系统监控的效率低下和监管失灵[4],也使得政府工作在经济危机面前面临前所未有的经济压力。次贷危机的发生,使得美国政府一直引以为豪的双层多头监管体系变得不堪一击,使得现行监管体系的问题也愈显突出,集中表现为:   (一)对系统性风险防范不足
  金融的系统性风险即指由整体政治、经济、社会等环境因素对证券价格所造成的影响,其包括政策风险、经济周期性波动风险、利率风险、购买力风险、汇率风险等。而金融衍生产品是指以货币、债券、股票等传统金融产品为基础,以杠杆性的信用交易为特征的金融产品,其作用有规避风险,价格发现,它是对冲资产风险的好方法。但是,任何事情有好的一面也有坏的一面,有人规避了风险,就一定是有人去承担了这些风险,衍生产品的高杠杆性就是将巨大的风险转移给了愿意承担的人手中,这类交易者称为投机者。
  在原先的美国金融环境中,金融产品及金融衍生品的同质化进一步加剧了系统风险,特别是金融衍生品的系统风险在杠杆作用下被进一步放大,导致原有的监管模式出现很多无法防范的系统风险。在多头监管模式中,对于突发系统事件和大型风险,美联储缺乏必要的风险意识,对于既定风险事件缺乏有效监控,系统信息的滞后也导致无法及时做出针对性的应变措施,难以对金融市场设计出必要的稳定协调机制,缺乏对系统风险的应对能力。在美国金融产品监管中,产品的相似度为历史最高,相关金融机构在产品、经营、软件及服务方面的工作开展也日渐趋同,大规模的同质化现象也会进一步导致系统性风险恶化,加剧金融危机风险的可能性与破坏性。从深层次的技术分析角度看,金融产品的同质化源自于同一市场监管,源自于相似的市场预期与相近的思维模式,方向大致相似的作用力也会进一步放大市场风险,成倍的放大金融泡沫,诱发金融危机。
  (二)监管真空导致监管漏洞
  在金融市场日益发展的背景下,金融创新、混业经营、高风险的金融体系都对监管部门的工作提出更高要求,导致原有监管模式下的重叠与疏漏也被进一步放大。自《金融服务现代化法案》于1999年颁布施行以来,美国金融市场的混业经营得到了长足发展,与此对应的是在监管方式上依然采用分业监管,监管的体制并未能得到积极完善,各金融领域的专职监管与混业监管业务相互交叉,监管职能上的重叠与错位也极易导致出现监管真空[5],对相关领域的监管不力,以资产证券化为例,在双线多头监管体系的作用下,对资本市场与信贷市场的监控相互分离,也导致对证券化的市场经营风险无法合理有效的加以控制。与此同时,监管体系设置的重叠,也会进一步增加监管运营成本,以向金融监管机构提供报告为例,同时向联邦和地方政府机构提供监管报告,不仅会拉长监管的相应时间,影响报告的质量,也会在无形中增添被监管者的负担。监管设置的重叠是以牺牲效率为代价的,对监管规则的完备也导致对市场的反应较慢,次贷危机之所以蔓延至世界各地,也与美国当局未能当机立断的采取应急措施有关。
  (三)监管效率较低及监管失控
  20世纪90年代以后,虽然美国金融监管体系从法律规章和法案的角度加以不断完善,但是对于投资银行、金融控股公司及对冲基金的约束能力依然非常有限。以对冲基金为例,虽然在法法规的层面由证券交易委员会负责监管,但是往往证券交易委员会只能获得对冲基金自愿登记的相关报表,对于以私人形式设立的对冲基金却无法加以有效监控。受制度制约,对于向对冲基金托管方商业银行要求提供数据的范围和能力也非常有限,甚至很少涉及其核心业务,对于对冲基金风险的过渡自信也导致相关监管机构不自觉的降低监管力度,缺乏有效的监管也进一步加大系统性风险发生的可能性,最终导致系统性金融风险的爆发与发生。与此同时,在经济全球化的背景下,对金融产品及金融衍生品的监管工作也亟待加强国际的有效合作,这也是原有监管体系比较欠缺的地方,很容易导致区域金融危机风险蔓延至世界范围内。
  五、两次危机后对金融监管体制改革的比较
  无论是20世纪30年代所爆发的大萧条,还是开始于2008年的次贷危机,都无疑给美国的经济带来严重影响,同时对美国金融监管制度提出巨大挑战。为了更好地适应金融经济的发展,必须不断的改进完善并形成与之相适应的金融监管体制。从1864年《国民银行法》的颁布开始,美国便进入了金融监管体制的萌芽期,随后进入了自由银行的年代,通过多项金融法案的颁布来为金融监管制度发展提供基础保证[6]。发展到1914年,美国成立了联邦储备体系,标志着美国金融监管体制的基本形成。而面对不断爆发的经济危机,美国也在不断地调整变革金融监管制度。
  (一)大萧条背景下的金融监管体制改革
  美国早期的金融监管,银行是主要的金融监管机构,这种自由竞争的银行制度促使了银行“单一州原则”的形成。1864年,美国政府认识到对货币、银行实行监管的必要性,通过了《国民银行法》,并建立货币监理署来实现对银行的进一步监管。20世纪初,美国金融危机频繁爆发,让美国认识到建立独立统一管理货币机构的重要性,奥尔德里奇方案的提出成立了全国储备协会、中央银行实行美国金融监管。随后,美国政府意识到必须对银行进行有效监管,才能减少金融危机的发生,于是在1913年出台了《联邦储备法》,正式成为美国金融监管体系。
  但是大萧条给美国金融行业带来的巨大影响,逼迫美国政府再次考虑对金融监管体系的重建,重点加强金融监管的安全性。于是在1933年,罗斯福政府批准了《银行法》,也就是“格拉斯-斯蒂尔法案”,严格划分了银行业务的不同性质,真正地实现了分业经营与监管制度框架。同时,美国政府分别成立了联邦储蓄与贷款保险公司,以及联邦存款保险公司,加强了对美国金融体系的监管。1934年美国政府再次颁布了《证券交易法》,并建立了全国证券交易的监管体系,加强了政府对金融行业的干预与监管。随后,美国相继出台各种金融监管相关的法律法规,进一步完善了美国金融监管体制的形成。这时美国的金融监管体系也逐步地从自由竞争双层监管,走向了伞形的分业经营监管模式。
  在《联邦储备法》的指导下,美国的金融监管体系都是将安全性作为基础性原则,而在大萧条后,美国金融监管的目标就是进一步强化金融监管体系的安全性。因此,在进行金融监管体制改革的过程中,美国建立的规范原则放弃了对竞争的鼓吹,而是强调安全,更为全面的由美国政府直接对金融实行监管。当然大萧条后的金融监管体制改革,将金融机构日常经营的范围、方式等作为重点监管对象,力求保证金融发展的安全稳定性。   1.改革的目标――稳定与安全
  20世纪30年代,资本主义国家爆发了有史以来最为严重的一次经济危机,虽然美国已经建立了联邦储备体系,但是仍然有超过上千家的银行陆续倒闭,致使美国的金融监管面临巨大问题。政府缺乏宏观经济控制力度、没能及时有效的遏制金融欺诈、证券市场保证金比例低,投机风气浓厚等都是诱发金融危机的重要因素。于是,人们更多的开始从不同角度分析银行监管问题,开始努力建立安全稳定的银行体系,以降低银行崩溃对经济发展的冲击影响。其中最主要的金融监管体制改革,就是提高了政府对金融行业的干预控制,同时加强了对银行的监管,以维持整个金融市场的安全稳健发展。
  2.改革的核心――“广泛的监管”
  罗斯福政府实施的通过利用行政手段以及相关的法律法规来监管银行的行为,也被称为“广泛的监管”,有效地维护了银行业的秩序。同时美国采取了合规性的监管,加强了对银行业违规的处罚,形成手段强硬的静态金融监管模式。当然为了尽快摆脱经济危机,美国通过立法赋予了中央银行的监管职能,并将银行与保险两种金融行业进行分离,成立了FDIC,即美国联邦存款保险公司,并将美国联邦储备的监管职能扩大至执行货币政策、信贷控制以及制定证券买卖的保险金等。在证券金融行业的监管上,美国建立了证券交易委员会(SEC),进行全面的证券市场监管。这也标志着大萧条背景下,美国金融监管体制改革的最终完成。
  (二)次贷危机背景下的金融监管体制改革
  自2008年开始爆发次贷危机后,震动了美国政府,为了尽快缓和金融危机带来的影响,美国实行了一系列的金融监管体制改革。其中最具影响的是布什政府颁发的《金融监管体系现代化蓝图》,以及奥巴马上台后颁布的《多德――弗兰克华尔街改革与消费者保护法》,再次明确了金融机构的责任,完善信息披露机制,利于金融的稳定发展。
  1.核心方向――金融监管体系现代化蓝图
  在《金融监管体系现代化蓝图》法案中,从短期、中期及长期发展分别提出了不同的金融监管改革目标,试图有效的修补现行美国金融监管体制的缺陷,建立全新的金融监管架构。
  短期目标。《金融监管体系现代化蓝图》的短期目标,重在强调金融市场的稳定,加强对商业行为的监管,实现向中长期金融监管体制的过渡。而具体的金融监管体制改革内容包括强化总统金融市场工作组的职能,增加了OCC、FDIC、OTS等监管机制,实现了对金融系统风险的监测;成立抵押贷款创设委员会(MOC),加强对抵押贷款业务的进一步监管,下图为美国现行次级抵押贷款监管体系,能够更好地提高监管效率,防止权力的集中,利于不同特点的金融机构选择适合的监管机构。
  中期目标 。这一蓝图的中期金融监管目标在于消除监管体系中的重叠、漏洞现象,避免金融监管套利,大大的提升金融监管的工作效率。首先废除了经济大萧条后颁发的联邦储蓄协会宪章,同时将货币监察署分离出财政部,与储贷会监管署合并,形成全新的国家银行监管局。其次,成立全国性的保险监管机构,统一制定保险业的相关规章制度、发展策略以及产品的合规性监督。再次,为了减少监管套利问题,开始了联邦对州注册银行的监管。最后,将证券交易委员会与商品期货交易委员会实行合并,对证券、期货等金融业务进行统一监管。与此同时,美国完成全国统一支付清算体系的构建,由美国联邦储蓄负责监管。
  长期目标。而《金融监管体系现代化蓝图》中的金融监管长期目标是对银行、保险、证券、期货等金融行业的监管重组,实行市场稳定监管、审慎金融监管、商业行为监管等三大机构对美国金融的监管。具体的长期的理想框架如下图所示:
  2.多德――弗兰克华尔街改革与消费者保护法――美国金融监管体制的“机构改革”
  《多德――弗兰克华尔街改革与消费者保护法》改变了美国金融监管体制,并对美国金融发展产生重大影响。首先,改法案进一步废除了美国储蓄机构管理局的存在,增加了金融稳定监督委员会、消费者金融保护局等新的金融监管机构,实现了重叠管理任务的消除以及监管制度的简化目的。而整个美国金融监管机构的重新
  整合如图3所示[19]:
  3.本次危机后美国有关金融监管改革的其他内容
  美国金融监管改革依照新的监管机构框架,加强了对系统性金融风险的监控,提高了金融机构监管的标准。同时还引入了“沃尔克法则”,规范了大型金融机构的自营交易。
  最后,美国金融监管制度进一步完善了对消费者与投资者的权益保护机制。通过设立消费者金融保护局,来确保抵押贷款、信用卡以及其他金融产品信息的准确性,避免消费者受到欺骗。同时在SEC中设置了投资者顾问委员会与保护办公室等机构,对信用评级机构等进行严格的监督管理。
  (三)两次危机后金融监管体制改革的比较
  通过对大萧条和次贷危机后,美国金融监管体制改革的分析,可以清楚地看出两次危机后监管体改革的相同与不同之处。
  1.两次危机后监管体制改革的相同之处
  两次危机的爆发都给美国的经济发展带来严重影响,也对当前的金融监管体制带来一定的挑战。而为了尽快解决金融危机带来的问题,都会对经济危机爆发的原因进行探讨,并根据此前金融监管体系的漏洞与缺陷进行金融监管体制的改革,以确保经济的安全稳定发展。同时都提高了对主要金融行业的监管,其中最主要的就是银行、保险、证券,大萧条经济危机下,美国采取政府干预的手段,加强了对银行、保险、证券市场的监管力度,以完善美国金融监管体制改革。而次贷危机发生后,同样的从银行、保险、证券等主要金融行业进行监管制度改革,以尽快摆脱经济危机。   2.两次危机后监管体制改革的不同之处
  两次危机后金融监管体制改革的不同之处表现在,大萧条经济危机背景下,美国金融监管机制为了及早改善金融市场,更多地从金融行业进行思考、探讨,并结合政府等宏观手段对银行、保险、证券市场进行严格监管,扫除联邦储备监管体系下的漏洞及缺点,确保金融的稳健发展。而次贷危机后,美国金融监管体制的改革更加细致,根据不同的法案,进行不同时期监管制度的改革,包括短期、中期以及长期的金融监管目标,力求逐步达到理想化的金融监管目的。同时新增了许多金融监管机构,包括货币监理署、联邦存款保险公司、勤俭储蓄机构管理局、抵押贷款创设委员会、金融稳定监督委员会、消费者金融保护局、投资者顾问委员会、投资者保护办公室等机构,进一步加强对美国金融的控制监管。
  在新增金融监管机构的同时,美国也对一些过时的,不符合当下经济发展的监管制度进行废除与合并改进,包括联邦储蓄协会宪章、美国储蓄机构管理局的彻底废除,以及货币监察署与储贷会监管署、证券交易委员会与商品期货交易委员会的合并等。大大的实现了美国金融监管机制的优化发展,达到了监管简化的目的。
  六、美国金融监管体制改革对中国的借鉴意义
  在对次贷危机风险深刻反思的基础上,美国政府也现行金融监管体系展开深入反思,进行大刀阔斧的改革,力争不断建立和完善防范系统风险的监控体系,保证美国金融的稳健发展。而我国的金融市场正处于发展初级阶段,实行分业经营监管模式,大大制约了我国经济发展的脚步。尤其是次贷危机的爆发,再次为我国金融监管制度敲响警钟,必须要建立与金融也发展相适应的金融监管制度,才能保证我国经济的安全快速发展。因此,结合美国金融监管体系改革对我国金融监管,提出如下几点发展建议:
  (一)加强宏观审慎监管
  所谓宏观审慎,即监管当局在维护金融体系稳健和防范系统风险的基础上,应充分考虑对各经济实体利益的维护,在次贷危机以后美国金融监管方案的改革中,也积极将宏观审慎的监管原则纳入其中,逐渐成为金融监管体系改革的重要发展方向。结合美国金融监管体制的改革实践看,相关创新工作集中表现在:在金融改革方案中增加了数个“超级监管者”,相应的权力也应有所调整,在一定程度上也意味着政府宏观监管力度的加大,并注重对国家整体金融安全风险的考虑,将这一指标结合经济增长率、通货膨胀率以及失业率等指标加以综合考虑。在金融改革方案中,也极力加强金融监管机构和中央银行的紧密联系,建立有效的信息沟通协调机制,充分发挥相关部门的协力配合作用,将金融监管工作积极拓展至宏观经济大环境,积极规避因单一机构工作缺失而诱发的不良连锁反应。
  (二)加强监管协调机制
  监管机构的功能重叠,不仅会导致出现系统监管漏洞,也会降低监管效率,甚至损害被监管对象的切身利益,这也使得加强监管机构的工作协调变得迫在眉睫。透过次贷危机,不难看到美国现行监管体系中存在的问题不足,其中比较突出的便是监管机构之间的工作缺乏有效的协调机制。因此,对于美国金融监管体系的改革,应重点加强监督与管理之间的协调,充分发挥好美联储、美联储、货币监理署、联邦存款保险公司及储蓄机构监管办公室等相关机构的功能,建立多层次协调管理机制,便于各部门之间的沟通协调。为了便于管理机构对争议的合理协调和处理,也要充分保障拥有权利的财政部长对监管协调机构的有效掌控。
  (三)区别对待各种金融产品
  在传统的金融理论中,一直都认为其承担了金融市场的大部分,因而在理论追求上也表现出较大的进攻性。虽然次贷危机产生的根源不在对冲基金,但是对冲基金对于金融危机的传导影响力却不容忽视,在以往的金融监管体系对于对冲基金的管控较弱,也导致在金融危机面前对冲基金常常被排除在金融监管框架之外,导致对这类市场活动的评估数据相对欠缺,不利于全面提升监管水平。在新一轮的金融监管框架改革中,加强对对冲基金的管控力度已经势在必行,具体措施表现为:其一,强化对冲基金登记管理和披露制度,其二,终结商业银行“对冲基金化”,双管齐下,势必会对规范对冲基金管控起到积极有效的促进作用。
  (四)避免“大而不倒”的道德风险
  中国的大型金融机构众多,尤其是国有银行等容易产生大而不倒的道德风险问题,这些大型国有金融机构,其风险均由国家承担,严重影响了银行本身的市场经济参与。只有投入市场,参与投资购买,实行对外贷款等行为由银行自身承担风险,才能促进金融市场的发展创新。由于银行、保险公司、证券、基金等金融机构在规模上有一定的差距,一定要多多鼓励保险公司、基金公司、证券公司等非银行金融公司进一步扩展业务,兼并收购其他经营不善的金融公司。同时还要对某些金融巨无霸进行限制拆分,以降低对整体经济的影响,有效的规避“大而不倒”衍生的道德风险问题,实现资本市场中对银行系统风险的分散。
  七、结束语
  金融体制的改革探索是一个循序渐进的发展过程,对于金融监管框架的改革也是金融体制改革完善的重中之重,每一次金融危机过后,都会引发政府和相关学者加强对现行金融监管体制的反思,分析探讨其存在的问题和不足,针对性地提出优化改进建议。本文以美国政府的金融监管体系为例,在思考其变迁发展的基础上,结合次贷危机对其产生的冲击影响进行分析探讨,旨在抛砖引玉。由于笔者的局限性,恳请专家学者给予批评指正。

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