2016年4月19日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在全国网络安全和信息化会议上指出“要建设网络良好生态，发挥网络引导舆论、反映民意的作用。” 强调“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。各级党政机关和领导干部要积极回应网民关切、解疑释惑。”可以看出，党和政府密切关注网络民意，开展网络问政，已然成为政府工作的重要部分。因此，研究网络民意表达，把网络民意导入政策议程，有其必要性和积极意义。
一、网络民意导入政策议程：典型案例的选取
（一）选取缘由
2016年3月16日，十二届全国人大四次会议通过了《中华人民共和国慈善法》，回顾这部法律颁布的历程，已耗时近七个年头，过程虽说艰难，但这里不得不提到一个事件――“郭美美”事件，它的发生推进了我国慈善事业法制化的进程，加速了我国慈善事业的发展。
（二）事件回顾
2011年6月，新浪微博用户“郭美美Baby”在网上高调炫富，但其身份认证竟然是“中国红十字会商业总经理”，这引发了众多网友围观。6月21日，天涯社区某网友在天涯社区发帖揭露了郭美美的炫富行为和奢侈生活。当天，郭美美发声明解释道“自己所在的公司与中国红十字协会有合作关系，简称红十字商会”。6月22日，中国红十字会官方发表声明称“不存在‘红十字商会’的机构，也没有‘商业总经理’的职位，红十字协会里更没有‘郭美美’其人”。事件持续发酵，6月22日、24日，中国红十字会官方网站发表声明，维护声誉。7月21日，中国红十字会总会公布《贯彻落实“两公开两透明”承诺的通知》，捐赠人隔日将可在红会网上查询款物信息。7月31日，红十字会捐赠信息发布平台正式上线，公布相关捐款情况。8月8日，中国红十字会酝酿抽检社会监督委员会。
二、网络民意推动政策议程：基于“郭美美”事件的分析
（一）新媒体助推，公众议程形成
郭美美的奢华生活、高调炫富引发了网友对捐助资金运作以及红十字会内部管理的质疑，使中国慈善组织陷入严重的信任危机。据统计，自6月下旬“郭美美事件”等一系列事件发生后，社会捐款数以及慈善组织捐赠数额均出现锐减。民政部最新统计数据表示，全国7月份社会捐款数为5亿元，和6月相比降幅超过50%。慈善组织6到8月接收的捐赠数额降幅更是达到86.6%。从中国红十字会的“郭美美事件”到中华慈善总会的“尚德诈捐门”，再到中国青少年发展基金会的“中非希望工程”，慈善信任风暴愈演愈烈，慈善组织成为“众矢之的”。
郭美美事件将中国红十字会推上舆论的风口浪尖。针对网友的各种质疑，红十字会总会数次发表声明否认郭美美与红十字会之间的联系，并以郭美美虚构事实、扰乱公共秩序为由向公安机关报案。
（二）事件持续发酵，转入政府议程
此后，网民曝光更多如“天价帐篷天价餐”、“公车丑闻”、“希望工程”等捐款流向不明问题，引发人们对中国慈善事业产生不信任感，社会捐款数和慈善组织募捐数额均出现锐减。据民政部民慈善捐助信息中心统计，2011年6到8月期间，全国慈善组织接收的捐赠数额降幅达到86.6%，迫使政府开始开展一系列的整改措施。公众议程转入政府议程。
（三）开启政策议程，推进慈善立法进程
1.启动红十字会管理体制改革的议程。随着事件的持续发酵，慈善机构和相关部门不得接受网民提出的意见，开始积极行动起来应对危机。其实整个红十字会系统可谓是诟病缠身，其在组织建设、资金募集、业务开展、项目运作等方面确实存在效率低下、信息不公开等问题。为此，从上述案例中可以看出，慈善组织从公开发表声明，到公开捐赠财产，再到组织监督、组织制度等一系列的改革。
2.推动中国慈善事业管理改革的议程。红十字会管理体制改革后，全国众多的慈善组织、NGO组织同样也存在类似的问题，迫切需要全国统一的强制性法规对其进行约束。开启政策议程后，2005年12月，慈善法草案二审修改稿在全国人大网站上公开，开始向社会征求意见，网络民意正式导入政策议程。
2011年7月15日，民政部发布《中国慈善事业发展指导纲要（2011―2015）》，这标志着慈善立法从此走向立法工作的快车道。
三、网络民意导入政策议程：现实困境分析
从上述“郭美美”事件中可以看出，网络民意可以有效推进政策议程的确立，与此相类似的事件还有如“孙志刚事件”、“唐慧案”、“史上最牛钉子户”、“厦门PX事件”等，网络民意都影响了政策的制定或废止。但从总体上看，网络民意还存在着诸如本身存在缺陷、输入合法性和政府吸纳机制不畅等问题。
（一）网络民意自身存在缺陷。
第一，网民道德素质不高产生不真实的民意。网络舆论常常表现为激情有余而理性不足，借助网络的匿名性，使得其所表达的内容不乏夹杂个人情绪和非理性行为。第二，信息不对称易造成网民的误读。网络中充斥着大量、繁杂的信息，“量大”并不一定意味着“质优”，孤立的文字加上劫富济贫、锄强扶弱的思维去看待问题，易造成对本意的误读。第三，网络民意主体结构失衡。从网民的规模、城乡分布、职业分布、文化程度等因素分析，一定程度影响了网络民意的代表性。
（二）网络民意输入合法性存在问题。
第一，缺乏政府建设的网络民意征集途径。现有的网络民意主要是靠新闻媒体、大型网站、社交平台等途径来得以形成影响力较大的舆论，施加给政府以舆论压力，被动地传递给政府。但仅靠外界强大压力有时反而会影响政府的判断，出于维护国家和社会的稳定、网络和信息的安全，政府很可能将其强行管制。第二，缺乏合法性机制问题。网络民意在某些情况下能够打开政策议程，但成功案例毕竟只占少数，可能且有一定的偶然性，目前并不是常规化政策议程启动机制。 （三）政府吸纳机制存在问题。
政府对待网络舆论的态度，由抗拒、不接受逐渐转变为被动表态、被动接受，再到现在的主动监控，而不是正面接受和应对。各级政府建立网络舆情监测部门，大型新闻媒体、网站设有舆情监测室，本意是为了防止网络群体性事件、维护国家和社会的稳定，但仍没有形成与公众形成良好的协同治理状态，仍存在“以堵促疏”、“不求有功但求无过”的工作作风。
四、网络民意导入政策议程：优化策略思考
（一）结合大数据分析优化网络民意
一方面，利用大数据筛选真实民意。今年两会，中国政府网联合中国日报网等10家网络媒体共同发起“我向总理说句话”活动。从3月2日起至3月16日上午12时，已有2483万网民参与投票，通过大数据分析，筛选出的问题以及网络形式问题征集得到了总理和网民的积极肯定。另一方面，大数据拓宽参与主体，在大数据时代，社会组织、企业、新媒体等都在治理层面上组建发挥作用，形成多元协同治理的新格局。
（二）完善政府网络民意征集的平台建设
第一，完善网络问政平台建设。目前，我国政府网站可为公众提供信息公开、在线办事、互动交流的重要平台，但普遍存在互动功能较弱、建设不均衡问题。所以要进一步做好互动交流版块建设，接纳网络民意。第二，加强政务新媒体的运用。以政务微博为例，政府可以借鉴人民网人民微博推出了政务微博办实事平台――对话官微，每周会更新《全国政务微博办实事排行榜》，通过“红榜”形式，鼓励先进，调动政务微博积极性。
（三）促进我国政策制定体制改革
“民主之治是一切民主宪政体制国家公共管理的理念基础。其核心观点是，民族价值观和政治伦理规范是一切行政价值的基础。”政府吸纳机制不畅，需要对我国公共管理的改革，朝着更加民主的方向努力。重视培育公共管理的多元主体，民主、参与式、互动式管理，将“传统管理”转变为不输入“政府治理”。其次，通过有效的制度安排，使公民实质性地参与到政府公共决策和行政管理的过程中去。
