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我国文化产业政策体系中存在的问题及原因分析

  文化产业是一种新兴的主要经济增长点。近年来文化产业政策密集出台,是我国有序推进文化体制改革的助推器,对理顺我国文化管理体制产生了重要影响。
  一、中国文化产业政策体系概述
  1、文化产业政策的范围和分类
  “文化”是一个常见而又存在多重理解的概念,有学者统计,到20世纪末,中外关于“文化”概念的解释已经有200余种。[1]“文化产业”的概念出现于1947年德国《启蒙的辩证法:哲学断片》一书,“文化产业”指按照工业标准,生产、再生产、储存以及分配文化产品和服务的一系列活动。”[2]产业政策是“政府为了实现某种经济和社会目标而制定的有特定产业指向的政策的总和”。[3]
  2、近年来出台的文化产业政策分析
  近年来,文化体制改革进入全面实施阶段。在加强顶层设计和统筹协调的基础上,中央政府层面密集出台相关政策文件。各级地方政府部门,在这些文件的指导下,也纷纷出台地方文化产业扶持政策。
  系列文化产业政策出台的时代背景,大体有以下几个方面:
  首先,中国经济社会正处于经济结构优化升级的阶段。文化产业具有劳动密集性、先导性等特点,能够增加就业,培植新的经济增长点;另一方面,文化产业具有较强的创造性,从而提升整个产业结构的水平和品质。其次,文化体制改革向纵深迈进,为一系列文化产业政策的出台指明了具体的方向。再次,中国文化产业总量稳步增长,产业结构不断优化。据统计,2004年至2013年,文化产业增加值占同期GDP的比重由1.94%增加到3.77%。[4]然而,另一方面,中国文化产业也存在市场发育不良、政策法规支持体系不完善等问题。
  二、当前我国文化产业政策存在的主要问题及原因分析
  1、文化市场发育存在的问题及其原因
  (1)存在问题。其一,文化产业总量偏小,产业集中度不高。近年来,中国文化产业保持了15%以上的增长。[5]但离“支柱产业”的发展定位,还有不小的差距。
  其二,文化市场主体发育不良。文化产业相对于其他传统产业起步较晚,同时存在两极现象,小微文化企业在资金、人才、技术等市场资源占有方面处于相对劣势。尽管在政策设计上对所有企业一视同仁,但在具体执行的时候,往往在政策适用标准上设置门槛,使得获得的国家扶持多为大型国企所垄断。
  其三,文化产业结构和布局不合理,新兴文化产业比重偏低,区域发展不平衡,缺少差异化发展战略。
  其四,文化产业投融资的政策环境亟待改善。2014年,中央和各地集中出台了一些关于文化产业与金融业融合的政策,但文化企业投融资的相关政策滞后现象,仍没有消除,相关文化金融法规体系还不完善。在文化产业投资方面,尚未形成开放有序的市场政策环境。
  在文化产业融资方面,怎样减轻和化解文化企业资金融通上的困境仍是摆在政策制定者面前的难题。为数众多的小微文化企业由于经营状况和财务状况很难获取足够的资金支持,众筹机制虽然能在很大程度上缓解小微文化企业在创业、营运资金需求上的瓶颈,但这方面的政策还需要法律法规的进一步规范。
  其五,文化资源整合度不够,文化产业的“产业链”不完整。区域文化产业之间以及区域内部联动发展机制尚未形成,产业发展互补效应不明显,文化配套设施重复建设现象较为严重,许多产业园缺乏当地历史文化底蕴。
  其六,文化市场对外开放水平有待于提高。文化是国家意识形态的重要组成部分。建国后乃至改革开放后很长一段时间,我们在对外文化交流和文化产业与国际接轨问题上态度比较谨慎,开放度还有待于提高。
  (2)原因分析。其一,文化产业政策体系不完备,缺乏顶层设计。然而,文化产业政策需要从顶层设计到具体落实,再到贯彻执行的体系化建构,其背后往往存在着一个巨大的产业链,这不仅需要人才扶持,还需财政、金融、文化、科技等部门出台一系列的相关政策支持。
  其二,文化产业发展的法治化程度仍处于较低水平。法治是维系文化市场健康发展的必要手段。中国文化产业赖以生存的市场环境目前主要由政策来加以规范和引导,法治化水平较低。
  其三,在观念上对文化产业的发展重视不够。在部分地区“唯GDP论”的政绩观的误导下,文化产业虽然也有一定的发展,但只是作为整个产业的附属,致使其在社会经济生活中应有的地位被低估甚至被边缘化。
  其四,政策制定过程尚欠缺科学论证,缺乏周密实施方案。
  2、文化管理体制存在的问题及其原因
  (1)存在的主要问题。其一,文化管理与经营职能划分不清的现象仍比较多。导致许多文化企业无法发行融资券或债券,也无法实施股权置换、买壳上市、借壳上市等融资手段,造成文化产业发展资金不足等问题。[6]
  从文化管理系统内部各管理主体之间的关系看,从中央到地方文化行政管理机构设置不尽合理,纵向和横向机构管理权责运行不顺,职能交叉现象普遍存在,影响整体利益和发展动力。如从文化产业的角度来看,影视剧的生产、供应、发行应一体化经营,但这些环节可能要涉及到工商、税收、金融、广电、文化等主管部门的政策和执法,条条块块权责划分体系可能会影响到政策实施的整体效果。
  其二,文化产业政策制定过程透明度不高,影响政策的公信力。尽管2014年出台了大量的文化产业相关政策,但我们也要清醒地认识到,这些政策多以各级政府部门甚至是执政党内部文件或者会议决议的形式作出。姑且不论政策本身的科学性是否足够,至少政策的规范位阶偏低,政策制定过程的程序参与缺失,这导致的后果是政策制定的透明度偏低,公众以及业内人士很难准确及时地了解各级政府的文化产业政策,从而难以对行业的前景作出合理的预判和评估。尤其是为数众多的小微企业本身就处于十分不利的市场地位,再加上由于政策透明度缺失方面的原因,导致其很难根据实际情况作出合理的经营决策。如当前文化与互联网技术的融合方兴未艾,相关政策的制定如果忽视了网民、互联网企业、软件开发公司等市场主体充分有效的过程性参与,决策的科学性、合理性恐怕要大打折扣了。   其三,政策执行监督不力,缺乏激励约束机制。一方面,政策的执行者手中的公权力缺乏应有的监督和制约。如文化产业发展专项资金的评审结果容易受个别领导个人意志左右。另一方面,文化产业政策往往“雷声大雨点小”,重制定、轻执行。政策实施、资金使用、项目收益等情况均缺乏过程监督和绩效评估机制。文化产业政策的执行者缺乏健全的审计核查、监督管理和责任追究制度机制。相应机制的欠缺使企业违法违规成本极低,从而影响到文化产业政策的最终社会效果,以至于制约文化产业的健康发展。
  其四,主管部门往往通过指示、规定等强制性约束,直接干预文化产业。
  (2)原因分析。其一,观念和认识与现实情况存在一定偏差。文化管理体制不顺,首先源于观念层面。中国虽然已经初步建立起社会主义市场经济体制,但由于文化领域的特殊性和文化产业起步较晚等种种原因,管理层在文化政策的制定和执行上比较谨慎,在文化的经济属性和社会属性两者如何平衡的问题上难以把握。受计划经济观念的影响,部分地区和部门违背市场经济规律以行政命令、计划等手段对文化企事业单位的经营活动进行干预的现象时有发生。而一些国有文化企事业单位仍然保留着行政机构编制的某些特点,使企业在市场上不能对企业的经营活动进行自主决策,导致文化企业的发展动力不足。另一方面,部分政府领导在不适当政绩观的影响下,片面追求本地区、本行业的经济效益和对GDP的贡献值,忽视文化产业的发展或者将文化产业过分市场化。总之,在坚持文化企业市场化改革的基础上,人们对于如何平衡文化产品的经济属性和公共属性关系的认识尚需进一步深化。
  其二,行政管理体制从整体上制约了文化管理体制的完善。目前,政府的行政管理体制从宏观上制约和影响着文化管理体制的良性运行。有学者指出,我国行政管理体制的基本特征之一是“以条条控制为主,以块块协调为辅的网络状行政管理体制”。条条块块的行政管理体制,对我国的文化管理体制的良性运作有着消极的影响。
  其三,管理部门依法行政水平偏低。文化管理体制不顺的另外一个重要原因,是文化产业政策制定和执行部门的文化管理依法行政水平较低。这主要表现在:第一,文化产业政策更多地以行政机关内部文件甚至以党的文件形式出现,高位阶的文化产业立法则处于经常性的缺位状态,导致文化管理部门无法可依;第二,由于缺乏规则约束,文化政策多以强制性的行政命令、计划等行政手段得以推行,这造成了文化产业政策的随意性和不稳定性;第三,文化决策、管理过程缺乏程序性规则约束,文化行政部门的管理权力缺乏有限的监督和制约,政策的执行情况缺乏必要的实施效果评估。
  其四,文化产业政策的制定和执行缺乏民主参与。当前各种文化产业政策的出台质量和透明度普遍不高的重要原因就是缺乏存在有效的公众参与、专家论证的理性决策过程,虽然《政府信息公开条例》等法律法规明确要求各部门公开信息,但仍有许多内部文件不予公开。
  3、文化产业政策与其它政策协调存在的问题及其原因
  (1)存在的主要问题。其一,不同层次的文化产业政策之间协调不足。如文化金融政策的出台,虽然能够很好地引导社会资本流向文化产业,降低文化企业的融资成本和难度,但如果财政、税收等政策不能及时跟进,文化企业,特别是小微文化企业的融资门槛未必有实质性改观。
  另外,一个文化产业门类涉及多个行政管理部门或地区,相关部门或地区只能根据其法定职能管辖范围出台政策,往往带有狭隘的利益部门化、利益地方化倾向,人为割裂产业链条和市场结构。在这样的情形下,如果事先不进行充分的政策协调,将会对文化产业产生消极影响。
  其二,文化产业政策与公共文化服务政策协调不足。自古以来,中国对文化的理解偏重于其社会意义。在传统文化管理思想上,文化产业与文化事业存在着明显的界限。但是,在市场经济条件下,两者之间的边界趋于模糊。这体现在政策层面上就是,文化公共服务政策更多地关注文化的公共服务职能,而文化产业政策则更为关心文化产品和文化服务所带来的经济效益。两者在政策目标上存在难以调和的倾向性差异,因此,文化公共服务政策与文化产业政策之间的不协调问题也在所难免。
  其三,文化产业政策与其它产业政策协调不足。文化产业政策与其它产业政策的协调、对接的机制,也十分匮乏,文化产业尚处于“小文化”的自我封闭状态。比如,从中央到地方,都存在文化产业发展规划与经济社会发展规划相脱节的现象。
  (2)原因分析。其一,政策制定主体职能交叉,可能导致政策制定和执行上的积极和消极两种现象的冲突。如果各部门都试图扩大自身的职权范围,从而引起积极冲突。比如新闻出版广电总局认为他们才是网络游戏审批的主管部门,而文化部则认为网络游戏未经其审查,就不得正式进入市场,而工信部则将网络游戏列入电子信息产业进行管理。而另一种情况是,各相关部门出现集体“不作为”的现象,导致政策的制定和执行缺位,出现政策真空,形成消极冲突。
  其二,文化产业政策缺乏系统性。由于文化产业政策及相关政策缺乏相应的顶层设计和统筹思考,政策之间出现不协调、甚至冲突的现象也时有发生。
  其三,政策变动频繁,产业政策缺乏稳定性、连续性。
  文化产业政策的频繁变动,使得市场主体或管理者无所适从,使政策体系的整体效应受到影响。政策需要随着社会经济形势和产业的发展状况适时调整,但这种调整不是盲目、任性和频繁的,而是需要系统性的政策考量。政策链条人为断层的问题在动漫、互联网、数字出版等新兴文化业态中表现得尤为明显。
  三、结语
  总之,文化产业政策所调整的对象主要在文化领域,具有比较浓厚的意识形态色彩。从宏观上讲,它必须与国家的文化政策在方向上保持一致,更加突出文化引导、教化等社会功能;从微观上讲,它所针对的对象主要是文化企业,强调经济效益与社会效益相统一。

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