中图分类号：F016.3；F207 文献标识码：A 文章编号：1674-8131（2017）02-0080-10
一、引言
自改革开放以来，中国经历了举世瞩目的高速经济发展，经济总量从2010年起上升至世界第二位，人民生活水平显著提高，贫困人口大量减少。一方面，社会主义市场经济体制在激发整个社会的创造性方面贡献显著，中央政府在宏观经济领域及诸多微观经济领域的调控对于促进经济持续健康发展也有着不可忽视的作用；另一方面，市场中的每一个微观主体的作用也是不可忽视的，国有及与非国有企业、个体与私营工商业主、广大的劳动者等在经济发展过程中都发挥了各自独有的贡献。
从区域经济的角度来看，虽然东部地区与其他地区之间的不平衡是存在的，但是中西部及东北地区总体上依然保持着可观的发展速度，其对全国经济增长的贡献也不容忽视。特别是从2007年之后，各地区之间的增长更加趋于平衡，经济的减速主要是由东部地区增长率的大幅下降所引起，而中西部及东北则相对而言经济增速下降较小（如图1）。不过近两年的经济增速下降则主要源自中西部及东北的经济下滑，特别是东北经济的低迷。
从理论上讲，东部地区的迅速发展可以用多种因素来解释，而要解释中西部以及东北地区的快速发展则并不容易，尤其是西部地区由于地理环境、思想观念、历史原因等一系列因素，在发展上明显处于劣势。特别是根据“循环累积因果理论”，一旦一个地区落后的局面形成了，那么要素的外流便会加大其摆脱落后局面的难度，从而容易形成贫困的恶性循环，然而这种情况在我国许多西部省份却并未出现。是什么原因使得西部地区总体而言并未陷入贫困的恶性循环，并且与东部地区的经济增速差距也没有持续扩大，甚至一些地区还经历了更快速的发展？笔者认为地方政府在其中扮演的角色是至关重要的。对于一个可能陷入贫困纳什均衡的地区来说，区域内的任何一个微观经济主体（企业、家庭等）事实上都没有动力也没有能力去改变这个均衡，此时政府的干预便成为摆脱困境唯一的途径。问题在于地方政府应当如何干预？特别是在经济发展新常态下，西部地区产业结构不合理、发展方式粗放、城乡差距明显、开放程度不高等问题愈发显现，原先政府赖以促进发展的干预策略是否还能行之有效？如果面临失效的风险，那么西部地方政府又该如何转变原有的经济发展策略？
创新是引领发展的第一动力。创新理论大师熊彼特早在20世纪上半叶便观察到，在市场中真正占据主导地位的并非价格竞争，而是新技术、新产品的竞争，它冲击的不是现存企业的盈利空间和产出能力，而是它们的基础和生命（熊彼特，1979）。如果不能准确理解创新，人们就难以真正探究企业发展、市场竞争、产业转型和经济增长的机制。然而进一步讲，依照熊彼特的创新发展理论，企业家是从事创新活动的人，是他们实现了对生产要素的重新组合，进而推动经济发展。那么如何解释地方政府在经济发展中的作用？地方政府与企业家或企业家精神之间的关系是怎样的？
已有相关研究强调最多的是政府要通过制度来创新唤醒民间的企业家精神（刘锡田，2003；梁东黎，2008；陈国权 等，2009；等）。其背后的逻辑是，政府通过职能转变更多让权于市场，制度创新就是探索如何更好地让市场发挥作用，从而激发出市场中（民间）的企业家精神。从长期发展来看，这无疑是正确的选择，也与“十八大”以来大的改革方向相符。但是，这种观点并没有注意到自改革开放以来各级地方政府在推动中国经济高速增长过程中起着最为直接的作用，从某种意义上讲也是最为重要的作用，这往往表现为其对地方经济的直接干预。尤其在西部地区，这种直接干预对于地区经济发展更为重要。
一些研究敏锐地注意到了这点。杨瑞龙（1998）指出地方政府常常成为当地企业的代言人，直接参与到诸如谈判、融资等具体事务中；李上炸（2007）指出在瓶颈阶段，积极发挥地方政府的经济作用有利于弥补市场的不成熟；董昀（2012）更是明确指出并论证了正是各级地方政府发挥的企业家精神推动着各地区的经济增长，进而推动了整个国家的经济增长。事实上，这也与一些国外学者的判断相吻合（Walder， 1995）。不过张晔（2005）提出了一个悖论：政府干预虽然短期来看直接推动了企业家精神的增长，但却妨碍经济自由，长期来看最终又妨碍了企业家精神的发展。与此相似的是，丘海雄等（2004）也注意到，在产业集群技术创新中地方政府往往是最主要行动者，但是地方政府的角色是动态的，即随着发展水平的提升，地方政府将逐渐从前台走向幕后。因此，在地方经济发展过程中，地方政府的策略是会进行动态转变的。笔者对此也持认可态度，特别是当前适应、引领经济发展新常态本身就需要这种策略的转变。
政府在经济发展中直接扮演企业家的角色是西部地区在很长一段时间里得以实现快速发展的主要原因之一；然而，由经济发展新常态带来的新挑战和新机遇使得政府的企业家职能发挥受到限制，相反，激发市场中的企业家精神则成为这些地方创新发展的动力。用形象的但并非严谨的学术概念来表述，便是经济发展的主要推动力要实现从“政府企业家”向“市场企业家”的转变。实际上，前人的研究对于这种思想已经有大量的提及，但其不足之处在于并没有提出一个明确的理论框架来解释这种动态转变背后的原因与机制。事实上，构建一个既能对原先政府干预经济的合理性，又能对新常态下政府策略?D变的合理性进行解释的理论框架确实存在困难，这在主流的一般均衡理论框架下几乎是无法做到的。本文则尝试以熊彼特的创新发展理论为基础，构建一个完整的理论框架来弥补相关理论研究的空白，并在此基础上分析经济发展新常态下西部地区地方政府所需要进行的策略转变。 二、传统发展策略：大项目带动与地方政府的企业家精神
创新是一个历史悠久且极为重要的经济社会现象，它对经济发展、市场运行和社会生活都有着大象无形般的根本性影响，是实现生产效率和竞争力提升的一个基本条件。然而，虽然创新如此重要，但它在社会科学学术研究中却长期被冷落。以新古典静态一般均衡分析为基本框架的新古典经济学假定人是完全理性的、市场是完备的、信息是充分的，企业家只需被动地按照价格体系的引导来行事，就能适应外部冲击，实现均衡；创新在其中仅仅是一个无足轻重、可有可无的“外生变量”，主要源自上天的恩赐。根据主流微观经济学，在价格信号的引导下，所有的产品市场和要素市场会达到一般均衡的状态，而这个状态又是满足帕累托最优的。当然完全理性、完全竞争等一些看似不十分切合实际的假设并非完全不合理，因为这种简化的模型确实有利于人们理解许多经济事实，并且即便承认人们不具有完全的理性，在经历一段时间的探索后，凭借效仿以及经验累积也能作出接近最优的判断，因而无论市场是否完全竞争，整体经济均会倾向于形成某种稳定的秩序，这便是一般均衡状态。不过，即使这种状态是满足帕累托最优的，也只是形成一个静态经济――既然已经最优，便没有可调整的余地，也便没有经济的发展。因此，熊彼特（2009）5-65称其为“经济生活的循环流转”。
从索洛模型开始，新古典经济学者逐渐致力于研究动态的经济增长。然而新古典经济的模型强调经济增长要靠资本的积累，例如巴罗和萨拉-伊-马丁（2010）的教材系统地梳理和介绍了大部分重要的增长模型，虽然表面上看一些模型似乎强调的是技术研发、人力资本、知识积累等，但归根结底还是要依靠积累资本品并将其配置到规模收益不减的领域来实现可持续性的增长。如果深层次探讨市场经济的动力机制，我们会发现熊彼特的经济发展理论将给予动态经济一个更加完美的解释――经济发展源自创新。如果没有人们持之不断的创新行为，便不可能有任何要素的规模收益不减。换句话说，没有哪种要素天然地具有规模收益不减的特性，即便是简单的投资扩大再生产，实际上也是被?Ω?大销售市场的拓展所推动的，这本身便是对简单循环流转经济的突破。当然，对于经济发展来说，更重要的并不是这种简单的扩大再生产，正如熊彼特所强调的，经济发展表现出来的不是一种连续的小步骤的适应，而是不断出现“革命性”的变化（熊彼特，2009）72。
为了探索更好的生产方式，一些人愿意承担暂时的生活水平下降，愿意承担伴随着这种探索而来的对于未来的不确定性，这便是创新精神。在市场经济下，要素所有者会在经验的指导下将要素配置在最有效率的地方，而若要有进一步地发展则必然需要有人对要素进行再配置，或者按照熊彼特（2009）85所说的“执行新的组合”，它包括引进新的产品、采用新的生产方法、打开新的市场、控制新的供给来源、执行新的组织等。这个过程一定涉及对成本、收益与不确定性之间的衡量，行使这个职能的人通常被称作“企业家”，而这种创新精神往往被称作“企业家精神”。企业家或企业家精神对于任何一个地区的经济发展来说都是至关重要的。然而在西部地区，由于本身缺乏集聚效应，大量具备企业家精神的人才流向了东部发达地区，使得其缺乏创新和经济发展的市场动力。因此，通过政府之手来补充这种动力成为西部地区长期以来持续经济发展的重要策略之一。
对于创新者们而言，其在投资前需要权衡不同项目潜在的成本、收益和不确定性，自然成本和不确定性低而收益高的项目更容易受到企业家们青睐；然而随着这种“好项目”日益减少，企业家们便不得不在剩余的潜在项目中进行权衡，因此需要确定“好项目”与“坏项目”的边界线（或者说权衡取舍线）在哪里。在经济理论及金融理论中，收益与风险两个变量呈现正相关关系，从而形成一条斜向上的权衡取舍线。如果试图探讨三个变量（成本、收益和不确定性）之间的权衡取舍，则更多地需要着眼于实际而非理论推导了。毕海德（2004）基于对大量创新企业的考察，提出了一个有关投资、不确定性及利润之间关系的理论框架：新企业（通常也是小企业）更多依靠机会主义式的投资来应对重大的资本约束和不确定性；而较为成熟的大企业则会将更多的资源投入到不确定性较低的创新之中，此时，机会主义就会让位于着眼于长远发展的预测、计划等系统性工作。基于此，他认为总的来看投资（成本）与风险（不确定性）成反比，而与利润（收益）成正比。
借鉴毕海德的理论形成图2。横轴代表创新项目成本，这里的成本指的是需要再配置的要素量，而不仅仅是现实中项目的启动成本；纵轴代表创新项目的不确定性；圆圈大小代表创新项目的最大可能收益，最大可能收益往往与成本正相关。虚线AA’或BB’代表一定的企业家或企业家精神存量资源水平下可能出现的创新项目谱系的最外边界，其之所以斜向下，是因为项目的成本、收益与决策者所承担的不确定性之间往往是成反比的。从企业家的角度来看，项目投入资源越大，其愿意并且能够承担的项目失败的风险也就相应的越低，因此其往往进行更加系统的评估和复杂的决策以降低项目的不确定性。竖直的虚线将创新空间划分为两部分，左边代表小创新（小项目），右边代表大创新（大项目）。地方政府往往更加偏爱大项目，因为大的项目一旦成功不仅能够带来大的收益，并且还能够进一步带动众多小的创新项目，其对于各项经济指标的完成是至关重要的。不过从图2中可以清晰地看到，相比于小项目而言，大项目的创新空间是十分有限的，因为其需要大量的要素再配置，因此对于企业家自身的创新素质及其调配资源的能力具有很高的要求。
不同地区的企业家或企业家精神存量资源水平是不同的，并且这个存量水平与经济发展水平是正相关的。在西部地区，区域内部的人才趋于外流，造成具备企业家精神的人才匮乏，相比于东部发达地区来说，其存量水平较低。因此，AA’和BB’分别代表东部地区和西部地区的创新谱系的边界线。西部地区不仅企业家愿意尝试的创新机会比东部地区要少，并且地方政府希望看到的大项目更是少得多，这将致使西部地区经济发展相对缓慢，与发达地区的差距进一步拉大。其中，BB’线明显比AA’线低，一方面是由于这些地区不具备集聚优势，更为重要的是，不确定性与人的主观评价息息相关。相比于普通人而言，企业家不仅承担风险的意愿更强，而且也具有更多的实施项目的经验，也即同样的项目在其眼中不确定性较低。因此，企业家外流会减少一个地区的创新发展机会。然而在以经济指标（特别是GDP指标）考核为主的情境下下，西部地方政府自然不能对此坐视不理，为了在经济增速上不落下风，通常会选择亲力亲为来推动项目落地，尤其会积极促进大项目创新以推动本地经济的快速发展。类似“以重大项目建设为抓手”这样的表述在许多西部地区市、县级规划中经常可见。 进一步探讨地方政府是如何干预经济以培育大项目创新则是更加有意义的。长期以来，西部地方政府的最主要抓手便是招商引资，希望从区域外部引进具有实力的企业家来推动本地的大项目建设，以缓解本地大项目创新缺乏的状况。实际上这可看做是对国家层面对外开放政策的转化版本。为了吸引外部的企业家以及资金到本区域投资，地方政府通常会采取诸多措施：一是提供土地、税收等各种优惠政策；二是提供基础设施建设等硬件公共品；三是帮助企业家与各部门以及金融机构协调。由于地方政府主要追求的是GDP等经济目标，同时又主要通过经济手段而非行政手段来培育、扶植地方企业，并且各地方政府之间还存在着准市场竞争关系，因此可以认为，地方政府在干预区域经济的过程中，本身也在一定程度上扮演着企业家的角色。而正是依靠地方政府企业家精神的发挥，西部地区才能有效地引入市场中的企业家和创新，从而推动要素的重新组合和经济的发展。
政府若要发挥企业家的作用，也必然表现为对要素“执行新的组合”。如同市场中的企业家一样，地方政府能够调动的要素同样表现为土地（资源）、资金、劳动力三个方面。首先，土地是地方政府长期以来赖以推动城镇化以及经济发展的最主要的要素之一。地方政府一方面通过压低工业用地价格来吸引工业投资者，另一方面则通过推高商住用地价格以维持“土地财政”和“土地金融”，同时通过公共设施建设进一步改善投资环境、带来土地升值。而对于具有较好资源禀赋的地区来说，用资源换取GDP也是其推动经济发展的主要措施之一。其次，政府能够调配的资金主要表现为财政收入。无论是对企业的财税扶持以及其他类型的资金支持，还是公共设施的建设都需要地方政府拿出真金白银，在财政紧张的情况下，通过政府融资平台来为公共设施建设融资成为地方政府长久以来的另一资金补充。政府的目的则是希望通过做大做强企业来增加税收，进而反过来补偿这种财政上的支出；至于公共设施的建设，不仅有利于吸引工业投资者，而且也有利于其获得更多的土地出让收入。最后，地方政府能够调配的劳动力资源主要是地方干部队伍。这些干部不仅需要开展大规模的招商引资活动，而且为了保证引入企业的产出能够增长，其还会在人才引进、技术开发、市场开拓、融资等各方面为民营企业家提供服务。
三、经济发展新常态下西部地区面临的挑战与策略转变
对于经济发展新常态下西部地区面临的挑战和机遇，已有不少学者进行过探讨（段小梅 等，2015；李彬 等，2015），这里着重针对本文的分析框架来阐释，并非试图面面俱到地罗列。从上文的分析可以看出，长期以来，对于西部地区的地方政府来说，招商引资特别是引进大项目是促进地方经济发展的主要抓手；为了实现这个目标，地方政府不但调配着其所能控制的各项要素资源，而且在一定程度上其自身也扮演着企业家的角色。然而随着中国经济发展进入新常态，西部地区的发展环境和条件面临着深刻的变化，结构性矛盾凸显，而这势必对其传统的发展策略带来很大的挑战。
第一，前期由政府主导的城镇化过程造成房地产市场的过度繁荣，即便是在较为落后甚至人口不断净流出的西部地区，房价过快上涨、投资开发速度急剧加快、土地出让金猛增的情况也是普遍存在。这种不可持续的繁荣在近两年出现逆转，房地产市场的不景气使得房地产去库存成为地方政府的头等大事之一（见图3），而楼市的分化格局又使得西部地区受到的影响更甚。这意味着，对于西部地区来说土地的利用空间可能变得更加有限，传统的“土地财政”“土地金融”等以土地利用为核心的发展策略正在逐渐失效。如图4所示，近年来地方政府的土地出让金收入并未有明显增加，其占地方财政收入的比例也在大幅下降。
第二，由于招商引资在目标选择上具有同质性，造成西部地区普遍存在产能过剩问题，在供给侧结构性改革的背景下，“去产能”必然是未来一段时间西部地区的主要任务之一，而这必然意味着经济增速的下行以及财政收入增速的减缓，而“稳增长”需要的支出刚性则进一步压缩了地方政府财政运作的空间。如表1所示，近年来西部地区地方公共财政收入增速明显下滑。同时，长久以来西部地区由于财力有限，为了满足基础公用设施建设，地方债务扩张明显，负债率提高较快，在“防风险”与“去杠杆”的大背景下，未来其债务融资的空间也变得有限。
第三，经济发展新常态意味着经济发展方式的转型，与之相对应的则是发展理念的升级，创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的提出正是为了积极适应把握引领经济发展新常态。然而对于地方政府来说，目标的多元化不仅意味着财力的分散，更重要的是人力也必须被分配到更多的领域中去，而不能更多地集中在经济建设上。
综上所述，在经济发展新常态下，西部地方政府干预经济发展赖以调配的三类要素均面临短缺的局面，“巧妇难为无米之炊”的困境使得地方政府?y以再继续以招商引资为抓手去扮演企业家的角色。此外，招商引资本身的不确定性也在增强：区域间竞争加剧增加了企业被招来的难度，宏观经济不景气造成招来的骗贷、骗政策者越来越多，而各地方产业结构雷同使得项目即便落地最终也难与预期相符。然而传统发展策略的失效并不意味着地方政府在促进经济发展方面完全没有了抓手，制度建设与制度创新可成为新常态下西部地方政府新的抓手。
继续用前面的二维图形来说明这一点（见图5）。BB’代表西部地区的创新谱系的边界线，竖直虚线为大、小创新（项目）分界线。传统的策略是通过地方政府发挥企业家精神来拓展竖直线右边的大项目创新空间，即将BB’中的OB’一段向上提升至O’B”，从而使得整个区域的创新空间变为BOO’B”。然而随着传统干预手段逐渐失效，意味着通过地方政府的企业家精神只能将OB’向上提升至O”B”’，使得拓展后的创新空间缩小为BOO”B”’，从而使得区域经济发展速度面临下滑。
直接干预的绝对收益下降则会反衬出另一种策略――制度创新的相对收益上升。制度创新对于经济发展的作用机理与直接干预截然相反，其着眼点在区域内部而非外部，即通过完善市场环境和机制促进区域内的企业家精神存量提升，这是一种促进区域内生发展的机制，与“吸引外资”相比更加符合创新驱动的本质。BB’代表的是一定的企业家精神存量水平下的创新边界线，而通过制度创新激发出区域内更多的企业家精神，则意味着创新的边界线由BB’提升至CC’。或许对于地方政府来说，这种提升所带来的经济增长远不及招商引资等直接干预来得快，然而随着直接干预的效果递减，将有限的政府资源投入到制度建设中将变得更加有利。促进中小规模创新以及中小企业发展还会有额外的利益：一方面，解决就业问题的往往是中小企业，发展最快的往往也是中小企业，中小企业的不断涌现才真正是市场繁荣、工商业繁荣的体现；许多发达地区也往往是从鼓励中小企业创新开始起步，最终形成大、中、小规模创新相互促进的持续健康发展局面。一些研究企业家精神的学者甚至认为真正的企业家精神只存在于中小企业之中（Audretsch et al， 2006）。另一方面，大、中、小规模的创新是有机结合的，小项目的成功可看做是为大项目进行的试验，其降低了大项目的不确定性，从而使得大项目创新的成功率更高。 国内学者其实很早便纷纷强调地方政府需要通过制度创新以唤醒民间的企业家精神，而不能始终采取直接干预经济的方式，但是似乎并没有从根本上转变西部地方政府的发展策略。“路径依赖”是其主要原因之一。尽管学者们总是在抱怨地方政府不转变发展思路，只知道申报项目，只知道建开发区，只知道招商引资，只知道卖资源，等等，然而，对于落后地区的地方政府而言，“路径依赖”正是降低政府这个特殊企业家的不确定性的一种有效方式。但是，靠政府直接干预推动创新必然不可能无限进行下去，产能过剩、房地产库存、地方债务等结构性问题都是这种发展策略的直接后果。因此，地方政府转变发展方式，重新制定发展策略刻不容缓。事实上，经济发展新常态本身也给予西部地方政府选择制度创新这种发展策略以巨大的机遇。
第一，外出打工者返乡创业的浪潮本身便使得西部地区的企业家精神资源存量在提升。相比于留在本地的劳动者而言，外出打工者通常具有较强的探索精神和风险承受力，在其出外打工开阔视野后，回乡利用其更加熟悉的本地资源，更容易捕捉到创业创新的机遇。国家统计局农民工监测调查报告显示，东、中、西部农民工数量比例已由2008年的71.0∶13.2∶15.4变为2015年的59.4∶21.5∶18.8，农民工回流中西部趋势明显。而与此同时，中西部新登记企业增速也在加快，特别是西部地区，2015年增速达到21.1%，仅次于东部地区。
第二，“互联网+”的兴起有助于要素资源跨地域配置，从而使得西部地区由区位劣势导致的要素稀缺在一定程度上得以缓解。例如，全国规模最大的大数据峰会“中国大数据产业峰会”在贵阳举行，贵阳也借此一跃成为大数据产业的中心。事实上，对于以“互联网+”为基础的一些新兴产业来说，或许更为重要的是线上资源（如信息、数据等）的集聚，而非线下资源的集聚，这也为西部地区提供了一个可能实现“弯道超车”的领域。
第三，无论是着力推进“供给侧结构性改革”，还是深入推进“大众创业、万众创新”，其核心都在于从制度创新中要红利。这对于西部地方政府来说是一个积极的信号，若能响应中央号召，借机推进制度创新，则很可能会事半功倍。
由上述几点可以看出，在经济发展新常态下，制度创新呈现出明显的成本下降、收益上升的趋势，在图5中则表现为地方政府同样的资源投入会将BB’向上推升到更高的水平，从而使得制度创新这种策略相比于传统的直接干预策略来说更具比较优势。
四、西部地区地方政府策略转变中面临的困难及对策
对于西部地区的地方政府来说，无论是其官员的时间、精力，还是其有限的财政，都应放在最有效率的地方，按照经济学的术语便是“使投入的边际收益尽可能地大”。以往西部地区政府往往将重点放在直接干预上，然而伴随着进入经济发展新常态，政府直接干预经济越来越困难，似乎难以找到着力点。这实际上说明地方政府在直接干预上的投入的边际收益已经越来越低了。在国际竞争日趋激烈和我国发展方式转变的形势下，国家提出了创新驱动发展战略，把发展基点放在创新上，致力于形成促进创新的体制架构，这也为地方政府未来的策略选择指明了方向。对于西部地区的地方政府来说，关注制度创新和制度建设，更多地激发出区域内的企业家精神，将是推动地区经济发展的重中之重。虽然这种普惠性的创新支持政策可能难以短期见效，但却更有利于培育区域的自生能力。
对于西部地区而言，真正要实现创新发展需要克服的阻力远比东部地区要大，显而易见的一大阻力便是在这些地区并不存在创新所需各项要素（资金、企业家、创新人才等）的聚集。然而，笔者认为更大的、隐性的阻力还是在于西部地方政府自身进行职能转变所要面对的困难。转变政府职能、处理好政府与市场的关系，是经济体制改革的核心问题，其重点是要发挥市场配置资源的决定性作用，为市场主体创造一个宽松的制度环境。但对于西部地区的政府来说，能否成功做到这一点存在诸多的不确定性。
相比于东部地区而言，西部地区政府长期以来对于地方经济的干预方式更加直接，并且这种投资驱动、土地运作的增长模式在相当长一段时间内对于促进区域经济发展是行之有效的，这势必会加大新形势下重塑政府与市?黾涔叵档哪讯取２⑶蚁啾扔诮?立公平、开放、透明的市场规则，西部地方政府大多更倾向于直接引进、扶植作为税收来源的大企业，特别是国有企业、上市公司等，使其市场软环境相比东部地区来说普遍差很多。实际上，如果以创新作为驱动区域经济发展的动力，大企业的成长性相比中小企业而言要差很多，而且由于政府对技术创新具体运作干预过多，往往会造成企业缺乏自主创新能力，过多地依赖政府的投资、税收优惠等弊端。同时，西部地区作为较为落后的地区，其希望快速追赶东部地区的愿望非常强烈，从近年来的GDP增速目标来看，排在前面的大多是中西部省份。一味求快求大的发展思路并非与创新发展的理念相符，因为创新需要勇于试错，还需要扎扎实实地打好基础。或许只有真正地接受了放缓增速，慢下来方能有助于经济的转型发展。此外，由于西部地区开放程度较低，企业家精神也相对不足。上述问题的存在势必会成为西部地区许多地方政府转变经济发展策略的障碍，同时缺乏创新要素的集聚也会成为其转变策略的约束。对于西部地方政府来说，可从如下几个方面入手构建普惠性创新支持政策体系。
第一，地方政府应当尽可能减少过多的限制，使得市场可以充分发挥资源配置的决定性作用。以往西部地方政府的管理制度通常表现为严格的控制型管理，一方面管理成本高昂，另一方面市场主体的创造性受到抑制。激发出市场的活力需要地方官员能够真正理解斯密的“无形之手”的含义。应明确政府与市场的边界，将简政放权落到实处，抑制政府的官僚作风。在此基础上，应集中力量致力于营造激励创新的市场竞争环境，建立起良好的市场秩序，充分发挥企业的创新主导作用。一方面，如何在减少限制与加强监管间进行平衡，是地方政府需要考虑的重要问题；另一方面，要尽可能多地为市场主体，尤其是创新者提供充分的信息支持，以降低创新者所面临的不确定性，增大其实践创新的空间，减少市场调节的盲目性。最为重要的是要建立公平开放透明的市场规则，实行统一的市场准入制度，建设法治化营商环境，营造有利于大众创业、市场主体创新的政策环境和制度环境。 第二，应更好地发挥企业家的作用，对企业家精神进行正面的宣传与引导，使得创新与奋斗成为主流的价值取向。通过新闻媒体激励人们探索、挑战和自我表现的精神，大力宣传企业家队伍中的创新典型；建立和健全激励机制，对优秀的企业家和创新者进行奖励；包容企业家创新对传统利益格局带来的挑战，保护企业家的创新收益。不仅要重视大项目创新的引领作用，也要深入推进大众创业、万众创新。积极认识和引导“互联网+”带来的创新方式变革，例如众创空间、积木式创新等。与此同时，在政府机构内部，也要完善体制机制，打造创新型政府。地方政府的行为会对一个地区产生巨大的影响，如果地方政府本身是具有创新性的，将会极大地推动区域创新发展。
第三，科学制定发展目标，切忌盲目追求GDP的高速增长。一旦过于关注短期收益，则往往会对政策的选择造成限制，从而忽略长期来看对于区域发展至关重要的因素。选择适当的创新方向同样也很重要，应立足区域自身产业特点，譬如在重型装备、军工、电子等一些西部地区传统优势产业上推进产业转型升级，不要盲目跟风，而应扎实推进本区域优势产业的创新发展。应重视培育区域内的中小企业发展，加强和完善孵化器孵化能力建设。
第四，加强区域之间的合作，不仅要加强与邻近省份的经济合作，还应加强与东部发达地区的交流合作。在此基础上，推进“引进来”和“走出去”相结合的发展策略，鼓励区域内具有发展前景的企业积极“走出去”，尤其是向要素丰富的东部地区扩展，甚至转移部分功能，以帮助企业做大做强。这虽然在短期内会对区域经济总量及财税收入造成影响，但长远来看，不仅可以享有总部经济的收益，并且有利于吸引其他具有发展潜力的中小企业在本区域落户。事实上，这可以看做是一种跨区域的孵化器，从而有助于促进中小企业在该地区集群发展，进而增加区域经济发展活力。
