中图分类号：F590.3 文献标识码：A 文章编号：1000―2154(2011)02―0092―06
一、问题的提出与文献回顾
作为目前世界上最大的产业和发展经济、吸纳就业人口最重要的产业之一，旅游业在本质上属于资源型产业，其存在和发展依赖良好的环境质量，有赖于自然的馈赠和社会遗产。但在经历了持续快速增长后，旅游业对经济、社会文化、环境的负面性逐渐显现出来。受全球可持续发展浪潮的影响，以“不断保持环境资源和文化的完整性，给旅游区的居民公平地分配旅游业的社会和经济效益”为宗旨的“可持续旅游”成为旅游业发展的新方向，其内涵已得到普遍认同：旅游业可持续发展是顺应全球可持续发展浪潮的社会必然，需要增进人们对旅游所产生的环境效应和经济效应的理解，强化人们的生态环境保护意识；旅游业可持续发展要立足于促进旅游业的公平发展，改善旅游接待地区居民的生活质量，向旅游者提供高质量的旅游生活，保护未来社会旅游资源或产业开发赖以存在的生态环境质量等；旅游业可持续发展要求旅游与自然、文化、人类生存环境成为一个整体。
但从全球范围考察，由于发达程度、实践主体、利益导向等方面的差异，各国(地区)旅游业可持续发展的进程迥然不同。发达国家由于经济基础、技术条件、物质环境比较优越，在获得可替代资源、发展清洁能源、提高规划水平以及公共管理方面更容易实现可持续发展的理想。而且发达国家在世界经济体系中占据主导地位，凭借资本力量将市场范围拓展到全球，在事实上实现了较大程度的环境公害输出，获得了局部地区可持续发展的胜利。在发展中国家，尤其是贫困地区，由于基础薄弱，国家经济政策的优先权、公共管理的结构、环境问题、过度商业化和国际旅游系统的结构等因素对旅游业可持续发展形成了挑战。旅游可持续发展的具体决策必须基于当地复杂的社会、经济、环境的平衡，必须在各方利益中不断博弈。贫困是可持续发展最大的障碍，减贫是可持续发展最重要的任务。但在减贫的现实目标之下，发展中国家比发达国家更容易在决策中倾向于现实利益、经济利益，即在寻求发展、缩短与发达国家差距的名义下，旅游业的决策会更加强调经济利益，保护环境或遗产屈从于经济发展。同时由于旅游资源的公地悲剧问题，旅游发展中会出现经济下滑、资源破坏、环境恶化、旅游满意度下降等问题，进而形成旅游业可持续发展的现实障碍。
解释各国旅游业可持续发展进程差异的一个重要理论工具是路径依赖理论。路径依赖源自于生物学，原指物种进化时，偶然性随机因素启动序列控制机制，使物种进化产生各种各样的路径，这些路径互不重合、互不干扰。在经济学界，路径依赖最早用于对技术变迁的分析，随后引入经济学的研究范畴，成为现代经济学中发展最快、应用价值最高的学说之一。有关路径依赖的研究涵盖了从个体组织到整个社会制度体系的各个范畴。在新制度经济学领域，诺斯指出一旦发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。这种自我强化机制使得一项制度一旦形成便会沿着既定的轨迹呈惯性式的演化并不断强化，从而使制度被锁定在某种状态中，形成路径依赖。路径依赖既是一种状态，也是一种过程。就过程而言，路径依赖是一个非遍历性的随机动态过程，它严格地取决于历史小事件(small historical matters)；就状态而言，路径依赖是一种“锁定(lock―in)”，它可能是有效率的，也可能是无效或低效的。制度变迁是制度的替代、转换和交替过程，是一种效率更高的制度对另一种制度的替代。任何制度变迁都是在一定的制度环境之下发生的，一定的制度环境和利益主体的目标追求构成了制度变迁的路径约束。制度变迁取决于制度的供给和需求，而制度的供给和需求取决于制度变迁的收益一成本分析以及新制度安排所带来的预期收益L,~S J。我国目前的改革是一个重大的制度变迁过程，具有鲜明的路径依赖特征：第一，初始的体制选择会提供强化现存体制的刺激和惯性，因为沿着原有的体制变化路径和既定的方向往前走，总比另辟蹊径要来得方便一些；第二，一种体制形成以后，会形成某种在现存体制中的既得利益的压力集团，他们要求巩固现有制度，阻碍进一步的改革，即使新的体制较之现存的体制更有效率。旅游业是改革的重要领域，也是全球可持续发展战略的关键领域。本文基于可持续发展视角，立足于我国旅游业发展制度环境的变迁，以路径依赖理论为分析工具，解读旅游业可持续发展进程中的路径依赖，并从中寻求制度创新的方向与思路。
二、我国旅游业发展的路径依赖：对可持续性的挑战
(一)旅游业发展制度变迁的轨迹
建国以来我国旅游业的发展分为三个阶段，每个阶段都呈现出鲜明的历史特点。第一阶段是计划管制期(1949年-1978年)。此时由于特殊的社会背景，旧的旅游业运营的社会政治与经济基础不复存在，新的旅游事业开始萌芽，成为外事工作的组成部分，接待规模有限，政治色彩浓烈，不谈经济、文化意义。这一阶段先后出现了厦门华侨服务社、中国国际旅行社等事业单位，出台了《外国侨民旅行暂行办法》等管理制度，在1964年明确了发展旅游的方针任务：宣传中国社会主义建设成就，扩大对外政治影响，增进中国人民同世界各国人民的相互了解和友谊，在经济上为国家吸收自由外汇。历经30年发展，旅游始终从属于外交事业，旅游业内的组织体系和业务运营是按照国家外交和宣传的需要来设计和开展的，没有独立的产业地位，增长和发展空间与同时期国际旅游业的飞速发展相比微不足道。第二阶段是体制转型期(1978年～2001年)。在改革开放的影响下，旅游业走出了外事接待的影子，成为独立发展的产业，经济功能得到极大的重视，初具产业规模，成为国民经济新的增长点。此时旅游业的主要任务是为经济发展做贡献，中央集中控制有所弱化，旅游产业化水平不断提高，政府的管理由前期的集中控制转为政府主导，旅游业发展全面启动。第三阶段是初步市场体制时期(2002年)。以加入世界贸易组织为契机，旅游市场逐渐开放，旅游政策逐渐向市场体制要求靠近，旅游业作为综合性社会现象的综合效应开始显现，形成较大的产业规模，具备较强的供应能力，旅游业发展进入成长期。
总体上看，我国旅游业的发展经历了从单一的计划经济体制向多元化的社会主义市场经济体制转化的历史时期。当前经济体制转轨、政府职能转型、社会发展多元化以及公民旅游需要普遍化为旅游业发展的制度变迁创造了必需的环境，也提出了产业转型升级发展的要求。
(二)旅游业发展制度变迁的路径依赖分析
1.经济目标导向。尽管旅游业是关联性极强的综合产业，但在我国旅游业发展进程中经济功能始终处于主导地位。无论是改革初期强调的“旅游创汇”，还是1998年、2008年两次金融危机中强调的“旅游扩大内需”，宏观的发展方针都侧重于旅游业的经济功能，无形中弱化，甚至忽略了旅游在文化、社会、生态等方面的综合效益。现阶段旅游业综合衡量指标依然以经济指标为主，如国家旅游局对旅游业统计的主要口径是旅游接待人次数、旅游外汇收入、旅游总收入等，对于旅游发展的生态、文化、社会效应没有涉及，旅游业发展的外部效应也无从衡量。在这一目标导向下，关于旅游业经济功能的社会认知十分普遍，形成了社会共识，决策者的价值趋向十分明显，对旅游业性质和功能的认知局限在了“经济产业”之上。
但单一地或过度地强调旅游业经济功能，以及经济利益至上的旅游发展评价体系客观上将人们对旅游业的关注局限在经济利益上，旅游的综合效益仅停留在观念层面，对具体实践没有明确的指导和约束作用，不利于旅游业的可持续发展，主要表现在：
第一，旅游资源的价值理解狭义化。资源是资财的来源，经济目标的定位将这一认知推到了无以复加的地步，对旅游资源在促进文化传承、保障环境的完整性、多样性、原真性等方面的价值有所忽视，旅游业发展的意义被局限在经济增长上。在实践中导致旅游资源的过度开发、破坏和浪费现象，甚至走进“先污染，后治理”的误区。
第二，旅游综合效益被弱化、淡化。旅游发展侧重经济评价促使国家、地方在制定旅游发展的方针、政策时特别强调旅游对经济的拉动作用，进而导致对环境问题的疏忽、对社区居民人文关怀的缺失、对旅游发展外部不经济性的漠视，难以构筑可持续发展的坚实基础。
2.政府主导发展战略。政府与市场的制度安排在我国旅游业发展进程中至关重要。国际上旅游业发展的一般规律显示，当处于启动阶段时，旅游业通常选择政府主导战略，由政府充任旅游发展的“催化剂”，并以行政力量作为资源配置的主要方式。我国旅游业在改革开放初期选择了政府主导发展战略，并一直延续使用。该战略通过运用行政体制力量，快速动用政府所掌握的经济资源，加快旅游开发和建设，迅速形成较大的产业规模和供给能力，促进了旅游业的快速发展。这一战略选择在我国具有历史必然性。旅游业发展之初，由于我国市场经济体系尚未建立，市场机制尚未发育成熟，市场失灵的领域广、程度深，亟需政府“有形之手”的介入，以弥补市场主体的缺位或弱化。同时，由于当时旅游产业基础极其薄弱，必须依靠政府的主导力量才能促进众多部门与行业的协调，营造和改善旅游大环境。
但政府的干预要和经济发展、市场发育程度相结合，不管政府职能如何扩张，经济运行都应以不损害市场竞争为基本原则，只有这样市场才能发挥基础性、持续性的作用，政府与市场的功能才能相互补充。目前我国旅游业已形成较大的产业规模，具备了相当的产业供给能力，旅游业发展进入成长期，既有的政府主导战略在转型时期对旅游业的可持续发展形成了两个方面的阻滞：第一，不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用，导致资源配置低效或无效，影响公民、法人和其他经济组织的积极性、主动性的发挥。第二，政府居于市场之中，以参与者的角度去设租寻租，容易导致旅游市场行为中行政粘连过多，旅游业可持续发展的利益屈从于政绩导向、现实利益导向，影响了市场这只“无形的手”的运行效率和效果。
3.逆向发展模式。在国民经济发展总体水平不高、依赖旅游扩大外汇储备的约束之下，我国旅游业选择了逆向发展模式与路径，即入境旅游――国内旅游――出境旅游，以最大限度赚取外汇，扩大旅游经济收益，以及以最快速度追赶国际旅游业的发展步伐。实践中逆向发展模式的运行主要依靠以旅游景区为依托、主打团体观光旅游的“点线旅游”经济体系。进入1990年代后，国内居民生活水平大幅度提高，城镇居民的可自由支配收入和可自由支配时间大为增加，加之旅游交通网络和交通设施的完善，国内旅游迅速发展起来，并逐渐发展出境旅游，形成三大旅游业务支撑的旅游产业规模。
逆向发展模式与“点线”旅游经济体系是以旅游资源为基础的。我国是旅游资源大国，尤其是人文旅游资源十分丰富，在发展初期以团体观光旅游的形式开发旅游产品基础良好、市场广大、立竿见影。但对旅游资源开发利用流于肤浅，资源内涵挖掘不够，同时旅游业内在经营素质的挖掘和培养也极其缺乏，导致旅游业内产品结构单一、旅游经济体系单薄、旅游发展后续乏力，旅游经济效益的提升主要依靠旅游接待规模的增长，旅游景区、旅游目的地的环境容量形同虚设。旅游是环境友好型产业，但一旦超过旅游环境的承载力，加之急功近利的规划和建设，资源破坏、环境污染等问题接踵而至。而且在现实利益驱动之下，叫停过渡开发与接待十分困难，旅游目的地将陷入旅游发展的恶性循环，造成长期的“不可持续”。同时由于不少旅游资源分布于边远地区，综合发展水平较低，治理污染、修复环境的难度更大。实际上我国旅游业的快速增长是通过粗放式的经营方式来实现的，旅游业的集约化程度较低，旅游资源的破坏、浪费现象严重，有违于可持续发展的思想和原则。
三、旅游业可持续发展的路径创新
我国旅游业的发展路径对经济体制转轨时期旅游业可持续发展的制度变迁形成了路径约束，其深层次的原因乃是原有发展路径中锁定的利益分配机制。霍沃斯(Howarth)把可持续性定义为代际间的机会公平，旅游业可持续发展也需要保障旅游发展的利益和权利在代内和代际之间的公平分配。尽管路径依赖在制度变迁中的阻滞作用是客观存在，但处于转型发展时期的旅游业必须针对路径依赖中的各种因素进行有意识地创新，以减少路径依赖对制度变迁产生的负面影响，缩短制度变迁的周期，尽早实现有利于旅游业可持续发展的制度安排。
(一)产业定位：战略支柱产业
产业定位是明确产业在经济系统中所处的地位，对促进整个国民经济的发展和产业结构的转换有着重要的作用。旅游业是世界公认关联性很强的部门，据统计关联到29个部门108个行业。针对近年来我国旅游业在保增长、扩内需、调结构方面的巨大作用及其良好的发展预期，国务院在《关于加快发展旅游业的意见》中明确提出战略性支柱产业的定位目标，将旅游业的发展纳入国家战略体系，为旅游业发挥其先导作用、连锁效应和扩大社会就业指明方向、奠定基础。战略性支柱产业的定位使旅游业所彰显的产业效益和市场前景进一步得到全社会的确认，产业地位空前提升，为旅游业深化改革、挖掘产业发展潜力、扩大产业规模、促进集约化发展和可持续发展创造了良好的制度环境。新的产业定位优化了产业政策的价值取向，有利于突破旅游业传统经济定位目标的路径约束，使旅游业自主发展的需求得以实现，着眼于产业发展潜力、产业规模效应、产业带动能力等关键领域培育产业素质和可持续发展的能力。
战略性支柱产业定位的落实需要从三个方面人手。第一，深化旅游企业改革，促进国有旅游企业改组改制，放宽市场准入条件，鼓励各种所有制企业依法投资旅游业。第二，规划旅游产业布局，围绕旅游核心 吸引物组建由具有竞合关系的旅游企业、相关企业和支撑机构组成的价值链群，构建具有竞争优势的产业发展模式，发挥集群作用，实现规模扩张和资本扩张的统一。第三，通过业态拓展，强化旅游业水平拓展、横向拓展、纵深拓展的能力，增强旅游业带动能力。
(二)政府职能：有限政府主导
战略性支柱产业定位目标实施的原动力是市场作用，但政府的宏观调控必不可少，可以调节“市场失灵”问题。当前我国社会主义市场经济体制尚不健全、旅游业进入发展阶段，政府职能面临转型的需要，南“全能政府’转为“有限政府”，推行“有限政府主导模式”，实现政府与市场的最优功能组合。这一模式在市场失灵、政府失灵及旅游业自主发展综合需求的客观条件下应运而生，追求政府主导的有限性旨在利用政府的能力，以低成本来满足社会对公共物品的需要，实现“政府主导、企业主体、市场导向”的发展方向，最终保障旅游业可持续发展的能力。有限政府主导模式有利于突破完全政府主导的旧体制，通过制定相应制度来规定和理顺私营部门之间、私营部门与政府之间的关系，市场在资源配置中的基础性地位得以回归，市场运作效率得以提升。
有限政府主导模式的实施要求包括：第一，规范性要求，即政府作为具有强制力的组织在旅游业发展中加强自律，规范自身行为，尊重市场规律，实现政府干预的理性退让；第二，间接性要求，即政府间接调控管理，提供公共服务产品，推动区域平衡发展；第三，服务性要求，即政府着重建立和完善旅游法律体系，规范是市场竞争秩序，加强市场监管，促进部门协调等方面发挥作用，实现政府对旅游企业的服务和支持。
(三)法律保障：健全旅游法律体系
《牛津英语辞典参考》中将法律定义为“一个社会中制定的规则或约定俗成的条款，是对某些行为的准许或禁止，通过强加惩罚来执行”。法律可以促进可持续发展，同时法律建设与改革也必须符合可持续发展的目标。我国旅游业法律建设旨在通过专门法制来确定市场经济的人本主义、平等和尊严、等价交换、诚实信用等核心价值观和行为准则，进而规范旅游业中复杂而综合的社会关系，解决暴露出来的矛盾、纠纷和问题。因此旅游法律体系建设的目标是：建立以消费者为核心的所有利益相关者的正当权利保护机制，建立保障当代公民参与旅游、分享利益的机会和权利的公平机制；建立旅游资源适度利用与有效保护的约束机制、建立经营行为和消费行为的约束机制、建立污染控制和环境保护的约束机制、建立保障代际公民参与旅游、发展旅游、分享效益的机会和权利的公平机制；建立旅游法律体系内部的协调机制、建立旅游法律体系与相邻部门法律的协调机制、建立我国旅游业与国际旅游业的协调发展的法律机制、建立旅游发展相关的法律体系与社会伦理道德、文化习俗、宗教习惯等柔性制度的协调机制。新的旅游法律体系有利于增强新制度和现有制度的能力建设，进一步摆脱传统发展路径对制度变迁的约束，为旅游业的可持续发展保驾护航。
旅游法律体系建设的具体内容包括：处理好改革创新和规范立法的关系，加快制定旅游基本法，完善旅游单行法和现有管理条例；解决好单项立法和综合立法的关系，妥善处理旅游法律与其他法律的关系衔接；明确旅游法律规范的执法主体问题、明晰立法条文和可操作性；全面整合旅游行政资源和执法资源，强化宏观调控，统一协调旅游社会关系。
四、结论
制度安排的路径依赖和自我强化机制要求制度设计必须注重执行路径。否则一旦路径选择有误，在自我强化机制的诱导下将陷于难以自拔的困境，再想返回正确轨道将付出沉重代价。旅游业是我国新兴产业，其发展过程中的制度变迁历程具有历史的必然性，但对旅游业可持续发展战略的制约性是不容忽视的。当前旅游业已被纳入国家战略，产业综合发展和升级换代均面临着重大战略契机。由于旅游业的超然性、综合性、关联性和先导性，其可持续发展超越了单一的产业范围，理应强调经济效率与社会公平的双重目标，突破以往以经济目标为先导的价值取向，寻求旅游业作为国民经济战略支柱产业的关联性、先导性等综合价值；突破单一的政府主导战略，以政府干预的理性退让来实现政府职能与市场职能的优化组合；突破逆向发展模式和“点线”旅游经济体系，重新构筑多样化的旅游产品体系、培育新的旅游消费热点；完善旅游法制体系，及早将旅游业的可持续发展纳入法制轨道，促进旅游业的健康发展。
