中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2011）10-0372-02
一、城市流浪乞讨人员社会救助制度的历史演变
《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》中明确规定，流浪乞讨人员，指那些自身无力解决食宿，无亲友投靠，不享受城市最低生活保障的待遇，正在城市流浪乞讨度日的人员。本文的研究对象除救助管理办法中的流浪乞讨者，也包括以乞讨为敛财手段的职业乞丐，及由于某些特殊原因而流浪乞讨的人群。
新中国成立伊始，政府采取一系列救济措施，非常重视流浪乞讨人员的生活保障问题，把流浪乞讨人员救济，同妓女改造一起，统称为生产教养工作，政务院内务部负责主管，由中国人民救济总会具体负责实施。20世纪60年代后，政府分别把设在农村、城市的生产教养院改为生产农场和收容遣送站所。随着三年自然灾害和文化大革命的爆发．给人民群众的生活带来严重影响，现流浪乞讨现象在一些地方重又出现。改革开放的大门打开后，大量流浪乞讨人员从农村流入城市，有的甚至扰乱当地人民的正常生活。为解决当时流浪乞讨人员的严重问题，1982年5月，国务院发布了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，同年l0月，民政部、公安部制定了《实施细则》(试行)。收容遣送制度从此得以确立，在以后20多年的时间里，收容遣送办法一直发挥着作用并最终出现了异化。演变成了一种行政强制措施，限制人身自由，这部分弱势群体的社会救助权益得不到保障，也就失去了原本公正性和有效性的初衷，并催生了当代的救助管理制度。2003年6月20日，政府颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，自2003年8月1日起实行。民政部紧随其后，出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》这一具体实施办法。新的救助管理办法取代旧的收容遣送制度，是我国城市流浪乞讨人员救助管理工作的一大变革，标志着我国城市流浪乞讨人员救助工作的显著性进步。
二、救助制度引发的社会价值观分析
我国城市流浪乞讨人员救助制度的建立和完善，开始了传统价值观被社会公众的重新审视阶段，引发了人们对社会尊严的重新认识。维护社会成员的尊严，是一个社会维持公正的基本要求。城市流浪乞讨人员，是需要社会救助的弱势群体，人的价值体现并不能因社会救助而降低，应尊重和发展城市无着人员的尊严，才是现代社会救治制度的基本价值体现。随着经济和社会的发展，在中国现代社会这一典型的经济转型期，各种社会矛盾层出不穷，人们对贫困的根源也开始有了新的认识，从先前的只归咎于个人到贫困更多的是社会制度和社会结构的产物这一思想意识的转变。政府应当加强维护社会公平意识，增加社会福利支出，运用行政手段加强对城市流浪乞讨人员社会救助制度问题的干预。社会救助制度是国家为保障公民的基本权利而履行的责无旁贷的义务，因此，应保障城市流浪乞讨人员的最低生活水平，维护社会公平，促进社会的良性发展。
三、社会救助制度实施的利益相关者分析
（一）政府。政府是公共权力的执行者，应当营造公平的社会环境，为社会弱势群体提供必要的物质帮助，保障流浪乞讨人员的基本生活权利。中国正处在经济发展的转型期，社会矛盾涌现，社会问题层出不穷，也造成了社会结构的大变动。政府必须通过立法及政府行为，制定相关的社会政策，极力为社会弱势群体提供基本的生存条件和发展条件。同时加强对政府工作人员的救助政策及救助方法的业务培训，强化政府工作人员为人民服务的职业道德教育，提高社会救助工作人员的整体素质。城市流浪乞讨人员的救助制度，从经济学角度来说是政府提供的公共产品，具有非竞争性和非排他性的特点，因此很多搭便车者夹杂在救助队伍之中。
（二）被救助人员。从现实的社会救助情况来看，被救助人员不仅仅是单纯的流浪乞讨人员，而是成分复杂，动机不一。一是单纯的流浪乞讨人员，因各种原因，无法维持基本生活而不得不选择流浪乞讨，是需要社会救助且应当得到社会救助的人群，对这部分人群进行救助，是对城市流浪乞讨人员实施社会救助的本义所在。二是为谋生致富而流浪乞讨的人员。社会上，有相当一部分流浪乞讨人员并非因生活无着，基本生活生存条件得不到满足，而是将流浪乞讨作为一种谋生致富的职业。这一部分流浪乞讨人员人不以自己的劳动、资本获得收入，而是出卖自己的尊严，以获得外界的支持和同情。三是组织流浪乞讨的违法犯罪人员。不仅是单纯的还是赖以此致富的流浪乞讨人员，其中一小部分人实施的偷摸拐骗、破坏社会公共财物等行为，也有背后的利益组织者，有组织、有预谋的的诱骗、教唆未成年人、残疾人等弱势群体进行乞讨，甚至恶性地发展为拐卖人诈骗人口等其他违法犯罪行为。这些违法犯罪行为的出现严重扰乱了正常的社会秩序，造成了社会上不安全隐患的存在，侵害了社会大多数人的正当权益，同时也对被教唆乞讨者，尤其是未成年乞讨者的身心健康带来极大危害。
（三）社会其他成员。对于城市流浪乞讨人员社会救助制度的实施，少不了广大的普通市民这一间接的利益相关者。因为社会救助制度的实施会影响甚至会改变他们的生活，反过来，社会其他成员的态度与责任，也影响着社会救助制度的实施。城市中这部分流浪乞讨人员的存在，对广大的普通市民来说，影响了城市环境，扰乱了稳定的社会秩序，实际上带来的更多是负的外部效应。但是救助制度的实施，需要普通市民以关爱的角度，帮助城市流浪乞讨人员去寻求和接受社会救助。
四、完善我国城市流浪乞讨人员社会救助制度的对策建议
（一）扩大救助制度的公民认同度。不论是负责社会救助的政府工作人员，还是大普通的公民，能够了解救助制度，对流浪乞讨人员给予明确指引帮助的，是少之又少，或者仅表现为直接满足城市流浪乞讨人员的金钱需求。因此政府需运用多种途径，扩大城市流浪乞讨人员社会救助在社会上的知晓程度，让这部分弱势群体获得更好的帮助。
（二）加大救助地与流出地政府信息交流与合作。社会救助的实施救助地流浪乞讨人员的流出地的信息不对称是两地政府间交流与合作的主要障碍。《城市流浪乞讨人员的救助管理办法》及《实施细则》中明确规定救助站及流入地政府应当对受助人员查明住址，通知亲属或所在单位接回，或由流出地人民政府民政部门接回。但对于无法确认流出地的确切地址及详细身份信息的受助人员，依照救助管理办法的法规规定，出现此种情况，只能由救助地政府予以安置，这无疑加重了实施救助地政府的社会救助负担。因此应加大流浪乞讨人员流入地与流出地，两地政府间的信息交流与合作，增强两地民政部门间的网络联络与信息间的及时沟通，保障流浪乞讨人员社会救助体系有效运作。
（三）加强社会保障中社会救助制度的协调运作。社会保障体系是复杂的系统，一般包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等保障制度，各子系统之间相互联系，互相促进。社会保险是保障基本生活的物质帮助和补偿，社会福利是提高生活水平和生活质量，社会救助则是保障贫困人员的最低生活水平。社会保险以国家为主体，通过立法手段，设立保险基，社会救助由国家财政提供救济资金，个人并非缴费，资金来源比较单一。社会救助强调保障最低生活水平，维持生命必须的最低限度的生存条件要求，在社会保障体系中保障水平最低。社会保险，拥有强大的覆盖全民的社会保险网络，是社会保障的核心部分。社会救助的力量是有限的，社会保险无法覆盖的人群，通常才需要社会救助加以解决，没有广阔的社会保险的保障范围，社会救助也不可能获得长足的发展，因此需要充分发挥社会保险在社会保障中的作用，完善社会保障制度的制度支持，减轻社会救助的压力。因而，改进救助制度，需要建立完善社会保障制度，各个子系统之间综合考虑，协调发展，互促互近。对于有劳动能力的救助对象来说．应坚持就业根本的理念，对其实行有效的就业援助，建立社会救助与就业的良性互动，扩大就业。发挥人力资源的作用，同时给就业者提供收入，有能积极地创造新的就业机会。总之，对城市流浪乞讨人员的社会救助制度的实施，尚处于探索阶段，应发现工作中存在的问题，积累现实工作经验，来对社会救助制度进行完备。最终建立一个制度健全、运行高效的社会救助体系，促进社会的和谐发展。
作者单位：首都经济贸易大学
