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论档案行政指导的基本原则

  1 引言
  档案行政指导的原则是贯穿档案行政指导始终、起着重要指导和规范作用的基本准则。档案行政指导是档案行政管理机关在其职责范围内,基于档案行政主体的权威和对信息的充分占有,为实现一定的档案行政管理目标,将其意志,以引导、建议、说服、劝告、鼓励、宣传、推广、协调、指导性计划、导向性政策等非强制手段,谋求引导档案行政相对人接受并付诸实践的行政行为。档案行政指导是档案行政管理机关柔性地管理档案事务的手段。然而事物总有两面性,既有有利的一面,也有不利的一面,档案行政指导也不例外。如果滥用档案行政指导,甚至借档案行政指导之名,行档案行政命令之实,干预社会档案事务,其副作用也不可等闲视之。因而对档案行政指导的规范控制既是档案行政管理机关开展档案行政指导工作应当予以注重的一个问题,也是需要档案理论界研究探讨的重要问题。笔者着重讨论档案行政指导所应遵循的基本原则,以期对档案行政指导的规范实施提供参考。
  2 档案行政指导应遵循的基本原则
  2.1 合法性原则。合法性原则是行政法原则中的一项普适性原则,也是依法行政的核心原则。它要求一切行政法律关系主体都必须严格遵守行政法律规范,尤其是行政主体在行使行政权,实施行政行为时,应当有明确的法律依据,在法律规定的权限范围内,并且程序和内容均不得违反法律规定。档案行政指导作为一种特殊的行政行为自然也要受到这一行政法基本原则的制约。当然,档案“行政指导所依据的法是广义的法,涵盖行政法的成文和不成文法法源”。[1]“现在我国依法行政的‘法’,从广义上理解则既包括宪法、法律、法规、规章中一切有关公共行政管理的规定”,还“应包括一些基本的法理(包括立法的精神、一般法律原则及人们对法现象所形成的其他普遍共识),在特殊条件下还包括那些尚未上升为法律规范的国家政策”。“在我国发展现代市场经济的条件下,在行政作用法上没有具体法律规范的某些情况下,一些基于法律精神、原则或政策规定而实施的行政指导行为,也具有广义的‘法’的依据,符合现代依法行政的原理,是现代依法行政的一种特殊表现形式。”[2]之所以应对档案行政指导的依据之“法”做广义的理解,是因为档案行政指导本身具有灵活性和多样性特点,更由于时代的快速发展与“立法滞后”的原因,对其进行一一规制既不太现实,也无法做到。而且档案行政指导的一个重要作用就是可以弥补法律的不足,如果必须以成文行为法的规定作为依据,那么档案行政指导的功能就无法完全实现。由于档案“行政指导的根据是法律原则和政策,所以它与依法行政的原则并不矛盾。相反,由于它更为积极和有效,能对传统依法行政原则予以必要补充,克服传统依法行政观念的缺点和不足,所以,在一定程度上更符合现代法制原则”。[3]
  档案行政指导应该从以下几个方面遵循合法性原则:
  2.1.1 档案行政指导的主体必须合法。档案行政指导必须由合法成立的行政机关和法律法规授权的组织在其权限以内作出才有效。因而,没有合法成立的机关和法律法规授权的组织作出的档案行政指导以及在其权限范围以外所作出的档案行政指导都是无效的指导,而且构成越权行为。
  2.1.2 档案行政指导的职权必须合法。“所有行政指导必须有组织法上的法律依据”,[4]因而档案行政主体的档案行政指导必须在法律规定的职权范围内来实施。
  2.1.3 档案行政指导的内容必须合法。档案行政指导的内容不得违背宪法、法律、行政法规、行政规章和其他档案行政规范性文件之规定。即便是无具体档案行政行为法规定的档案行政指导,也不得违背宪法和法律的基本精神、法的基本原则及国家政策。
  2.1.4 档案行政指导的依据必须合法。档案依法行政是依法治档的基本要求,一切档案行政活动都必须具有法的依据,当然这里的法应该是上文说的广义的法。“档案行政管理部门的行政指导必须在其权限范围内作出。至于是否需要行为法的依据,学界并无定论,一般认为不需行为法依据,但必须遵循有关的政策和法律精神。这种认识符合行政指导灵活性的特点,有助于其发挥填补法律空白的作用。”[5]
  2.1.5 档案行政指导的程序必须合法。档案行政管理机关在实施档案行政指导的过程中,应符合法定程序,以避免违法或不当的档案行政指导。因此,实施档案行政指导应当遵循严格的程序,其主要内容包括档案行政指导信息公开制、档案行政指导实施告知制、档案行政指导决策听证制等。
  2.2 自愿性原则。自愿性原则是指档案行政指导行为应当以档案行政相对人自愿为前提,充分尊重档案行政相对人的自主选择。就是说档案“行政相对人可以接受也可以拒绝某一行政指导,行政主体不得对其采取强制措施或其他不利行政处理行为。这是一个根本的原则,是行政指导的生命。行政机关如果无视此原则,极易构成违法侵权”。[6]因此,它要求档案行政管理机关实施档案行政指导行为时,不能像采取单方性的行政指令行为那样可以不考虑档案行政相对人的意愿,而必须充分尊重档案行政相对人的自主权利,只能采取指导、说服、劝告等非强制方式,通过档案行政相对人的认同和自愿接受,达到预期的档案行政管理目的。档案行政相对人拒绝接受档案行政指导的,不得采取或者变相采取行政强制行为以及其他不利于档案行政相对人的档案行政处理手段强迫其接受档案行政指导。因为,档案行政指导行为对档案行政相对人不具有法律上的约束力。自愿,本意是人在没有外在强迫下做自己想做的事。法律上的“自愿”还应加上在不损害他人合法权益的前提下的条件。档案行政指导不是档案行政管理机关的权力性行为,其没有国家强制力为后盾,档案行政相对人不愿意接受档案行政指导行为,档案行政管理机关也不能借助国家强制力驱使档案行政相对人违心接受。否则,档案行政管理机关的档案行政指导行为就质变为具有强制力的档案行政指令了。   2.3 合理性原则。合理性原则是合法性原则的补充,它要求档案行政指导不仅应当合法,而且应当合理、正当。档案行政管理机关实施档案行政指导必须基于正当的动机和目的,必须是为了社会的公共利益或是为了档案行政相对人的合法权益。
  合理性原则要求档案行政指导行为必须最大限度保障档案行政相对人对档案行政指导的可接受性。这种可接受性表现为档案行政相对人主观上对接受档案行政指导的有利的法律结果的认识。从利己这一人性本能出发,档案行政相对人对于可选择的档案行政指导,其必然会将自己利益在限定的范围内最大化。如果档案行政相对人认为档案行政指导对其可能产生不利结果,或者没有什么益处,一般不会接受档案行政管理机关作出的档案行政指导行为。因而,档案行政管理机关在实施档案行政指导时,档案行政指导内容应当正当、合理,要充分考虑到被指导对象的主观和客观因素,所实施的档案行政指导应当是社会所需、档案行政相对人所求。综合考虑经济与社会效益,采取的方式方法要兼顾“常识、常理、常情”,尽量避免给档案行政相对人带来不必要的负担或将损害降低到最低,努力实现法律效益、社会效益和经济效益的有机统一。不得基于个人或小团体的私利或其他不正当目的,利用优越于档案行政相对人的地位强加于档案行政相对人,更不能迫使档案行政相对人接受该档案行政指导。
  2.4 灵活效率原则。灵活效率原则是档案行政指导行为最具特色的一条原则。“行政指导属于认知表示行为的一种,所谓的认知表示,是指行政主体履行职责作出的判断、认识和引导等不以直接或者间接影响行政相对人权利义务为目的的行为。这一类事实行为具有公开性、观念性、服务性、无拘束力、权威性特征。因此,行政指导活动采用的方式往往比较灵活,因时因事而手段各异。”[7]灵活效率原则要求档案行政管理机关必须善于判断、把握时机,根据客观情势和档案行政管理目的而采取灵活多样的档案行政指导措施,对快速发展的档案事务作出有效的反应,而不能消极无为、坐视不管,以致增大社会管理成本。“档案行政指导有多种方法,如会议与文献指导、咨询与示范指导、集中与个别指导等,还有各种方式如通知、建议、劝告、鼓励等,操作程序简便,能及时灵活处置相关档案事务,不直接产生法律后果,可以避免因行政责任而引起的法律纠纷与行政诉讼,实现了行政成本的节省。”例如“随着私人档案在国家全部档案中所占比重的快速上升,对其中具有国家和社会保存价值的私人档案的管理已愈益引起人们的重视,并提至管理日程”。而由于“私人档案管理涉及因素复杂,管理难度大,行政指导的灵活性优势在这方面显露无遗,从而实现有效灵活的调控,将微观管理引到一个健康有序的发展轨道上来,这在某种意义上也就达到了私人档案宏观管理的目的,实现了行政效率的提高”。[8]可以说,如果失去了灵活性和效率,也就失去了档案行政指导行为的实用价值。
  2.5 诚实信用原则。“在行政法领域,所谓诚实信用原则,是指行政主体在实施行政行为的过程中必须真诚地以公益为目的,遵守承诺,履行义务,并为失信行为承担责任。”“诚实信用原则作为民法上的帝王条款,要求行政指导行为必须真实客观,要求行政主体恪守诺言,可谓规制行政指导行为中的种种乱象的有力武器。”[9]诚实信用原则对档案行政指导有以下几点具体要求:
  2.5.1 动机纯正。所谓动机纯正,是指档案行政主体在实施档案行政指导过程中,主观上是出于社会公共利益,并想通过非强制性的指导行为达到管理档案事务的目的。但是,在现实中也难免会出现档案行政指导者在作出指导行为的过程中掺杂了一些不正当考虑的情况,例如在实施档案行政指导时过多地考虑政绩的现象等。而这类动机不尽纯正的档案行政指导违反了诚实信用原则的基本要求,属于违法的档案行政行为。
  2.5.2 禁止反言。“诚实信用原则适用于行政指导,被认为是‘禁反言法理’在发挥作用。禁反言法理,是指禁止主张违背自己过去的言行,以此损害曾将相信过去言行的相对人的利益。”[10]禁止反言是指档案行政主体在实施某种档案行政指导行为后,应当严守承诺,不得违背自己过去的言行,损害相信档案行政主体言行的档案行政相对人的利益。档案行政指导作为档案行政主体的行为,必须考虑到在社会中的影响,以及档案行政主体作出某种档案行政指导所承担的档案行政主体形象和责任问题,即便是在档案行政指导中没有违法,也会影响到档案行政主体理性、中立、科学的立场,更何况事实上会因为档案行政主体随意变更档案行政指导而引起混乱。
  2.5.3 信赖保护。“信赖保护原则就是要求政府对自己作出的行为或承诺应守信用,不得随意变更,不得反复无常。”“只有确立信赖保护原则,行政相对人才会信赖行政机关,遵循行政指导,行政之目的才能实现。”[11]
  档案行政指导遵循信赖保护原则,主要包括以下五个方面的内容:一是档案行政相对人接受档案行政指导作出相应行为之后,档案行政主体不得否认其做过行政指导,或者否认其承诺的利益;二是档案行政主体实施档案行政指导之后,不得随意予以更改或者废止;三是档案行政相对人遵照档案行政指导并达到设定的条件时,档案行政主体不得拒绝或者迟延履行其所承诺的利益;四是档案行政相对人因听从违法、不适当、错误的档案行政指导,或者因档案行政指导的反复、不履行承诺等行为遭受损失的时候,档案行政相对人有权基于信赖保护原则,要求档案行政主体予以赔偿或者补偿;五是如果档案“行政主体所推行的行政指导在自身和行政相对人均无过错的情况下,给行政相对人造成重大损失,那么行政主体应当给予适当的补偿,否则行政相对人对政府便会产生信任危机”。[12]
  2.6 可救济性原则。“可救济性原则要求当行政机关实施的行政指导行为违法或不当,致使被指导者的利益造成严重损失时,应当赋予被指导者救济的权利,公民可以通过行政复议或行政诉讼等方式要求有权机关对该行政指导行为予以撤销或纠正,并要求对公民受到的损失加以赔偿或补偿。可救济性原则是对行政指导行为的监督和保障。”[13]只有这样才可以防止档案行政主体滥用档案行政指导违法或不当干预档案事务。   可救济性原则要求建立档案行政指导的法律责任及救济制度,它要求档案行政管理机关不得利用档案行政指导方式灵活、简便、隐蔽等特点,来有意回避、混淆乃至推诿行政责任。若因违法、错误瑕疵的档案行政指导,而给档案行政相对人造成损失的,要允许索赔,或由档案行政管理机关依据一定的行政程序进行赔偿。
  3 结语
  档案行政指导应该遵循的这些基本原则并不是孤立存在的,而是互相渗透、互相依存的关系。档案行政主体在实施档案行政指导行为的过程中,不仅应严格遵循每一项原则,更要在运用中使其交叉渗透,全面把握,规范实施。这对实现档案行政指导法治化和促进依法治档的健康发展均具有重要的意义。
  *本文为国家社科基金项目《依法治档研究》(项目编号:13BTQ068)阶段成果。

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