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行业社团社会化转型的路径选择:法人治理结构

  中图分类号: C23 文献标识码: A 文章编号: 1673-9973(2014)02-0046-05
  Path Research on the Modern Chinese Industry
  Associations in Transition: The Corporate Governance Structure
  LIU Jing-dong
  (School of Government, Peking University,Beijing 100871, China)
  Abstract: With the rapid economic development of contemporary China, to develop a sort of social industry association which meets the requirements of market economy has become a consensus. But many ideas and system obstacles make its social process difficult. This article does a research exactly on the way that can only be minimum cost and the most effective to realize its socialization process. The author believes that the path of socialization of Chinese industry association must be in line with the national conditions, like that, there will be an operational significance; Second, the reform and opening up practice provides important experience for the social community transformation, socialization is a gradual, ladder-like process, its path should be three-dimensional and comprehensive; Third, because of the diverse content of socialization, we must be sure to find out the breakthrough point to get twice the result with half the effort. This article proposes to draw lessons from the modern enterprise system and prove that the corporate governance structure is the key to success.
  Key words: industry association; socialization; path choice; modern enterprise system; corporate governance structure
  在经济发展迅猛、主体多元的当代中国,发展符合市场经济要求的、社会化程度相对较高的行业社团已成为共识,并被纳入下一阶段中国深化政治社会改革的步骤安排。但转型过程中众多的观念和制度障碍使得行业社团的社会化进程困难重重。中国行业社团究竟走哪条路,才能以最小的代价和最有效的方式实现它的社会化进程?笔者认为,首先,社团社会化的路径选择要从中国行业社团发展的大环境出发,只有适合国情,才具可操作意义;其次,改革开放的成功实践为社团改革提供了重要经验,社团社会化也是一个渐进的过程,其路径选择应该是立体的、综合的,体现非均衡的、滚动式的发展过程;最后,社团社会化的内容包罗万象,只有找准切入点才能事半功倍,而借鉴现代企业制度,构建行业社团的法人治理结构将是成功的关键。
  一、行业社团社会化发展的大环境
  北京大学的李景鹏教授用“政退市(场)进”、“政退社(会)进”、“政退民(众)进”、“权退法(律)进”来形容转型期中国的社会状态。[1]党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。……改进社会治理方式,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。[2] 行业社团面临社会化发展的大好环境。
  作为国家经济体制中除政府、企业之外的第三方组织,行业社团应担负起具体指导和管理行业产业有效运行的责任,成为政府宏观经济管理与企业微观经营活动之间的中观经济管理机构。而我国的行业社团大都由政府部门牵头设立,或在机构改革中由相关政府部门直接“翻牌”而成。政府依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和行政手段,企业不得不通过直接影响政府以谋求生存和发展的机会,行业社团处境尴尬。同时,很多政府部门对于行业社团的发展还没有形成统一明确的认识,将社团作为政府工作人员分流的蓄水池、退休后的养老院。行业社团的服务职能被封闭在本系统内,很难突破部门、地区和所有制的限制,无法发挥其社会协调功能。行业社团的职能定位不清,市场规则不能有效建立,就没有条件为企业提供服务,为政府提供智囊,更好地发挥桥梁纽带作用。   长期的中央集权的计划体制环境,使得社会组织管理僵化,如果不下定决心从上到下打破常规,就无法克服利益固化的现实。笔者认为,现阶段行业社团社会化最需要的就是顶层设计,改革现有的社团管理体制和产权制度,引进现代企业制度的“法人治理结构”。
  二、“现代企业制度”及其操作原理
  现代企业制度(modern enterprise system)是一种适应现代社会化大生产和市场经济体制要求的企业制度。《辞海》解释如下:现代企业制度是按公司制要求建立的一整套企业管理制度。核心是按照独立核算、自主经营、自负盈亏、照章纳税的要求,形成完善的企业法人制度和有限责任制度,在企业内部建立与市场经济相适应的领导体制与管理制度。[3] 法人治理结构,又译为公司治理(Corporate Governance),是现代企业制度中最重要的组织架构。公司作为法人,也就是作为由法律赋予了人格的团体人、实体人,具有决策能力、管理能力,行使权利并承担责任。按照《公司法》的规定,法人治理结构由四个部分组成:1. 股东会或者股东大会,由公司股东组成,所体现的是所有者对公司的最终所有权,是公司的最高权力机构;2. 董事会,由公司股东大会选举产生,对公司的发展目标和重大经营活动做出决策,维护出资人的权益,是公司的决策机构;3. 监事会,是公司的监督机构,对公司的财务和董事、经营者的行为发挥监督作用;4. 经理,由董事会聘任,是经营者、执行者。法人治理结构是以法制为基础,按照公司本质属性的要求形成的,主要目标是提高企业绩效,科学进行权力配置和利益协调。[4]
  作为国有企业改革的方向和目标,中国大力推行现代企业制度,不仅有产权清晰、权责明确和政企分开的特点,而且具有科学的法人治理结构。产权和法人治理结构是企业永续发展的保障。解决了制度问题,创新精神、经营管理变革等就会随之而来;有了好的制度,企业管理者的岗位上就可以永远屹立着优秀的管理者。现代企业制度的建立,一是需要企业内部制度合理,营造一个使企业管理者能够与时俱进的内部环境;二是需要为企业创造一个靠市场机制选择管理者的外部环境,如政府宏观调控体系、完备的市场体系和独立有效的中介组织等。中国的国有企业改革其实是一个政企分离的过程,是一个企业法律人格不断健全独立的过程,是一个企业权利不断扩大的过程,也是一个企业治理水平不断提高的过程。[5]
  三、“现代企业制度”对社团社会化改革的制度借鉴意义
  在我国境内依法设立的企业和社团都具备法人条件,享受法人资格。《中华人民共和国民法通则》 规定,我国的法人主要有四种:机关法人、事业法人、企业法人和社团法人。[6]140社团有自己的名称、组织机构和场所,有相应的财产和经费,能够独立承担民事责任。从法律层面讲,企业和法人作为法学主体,都具有法律确认的行为资格,即民事权利能力;同时,都需要加强通过自己的独立行为行使民事权利的资格,即民事行为能力。[6]76,84
  现代企业制度与社团社会化都符合改革、开放的现代化发展要求。建立现代企业制度,有利于实现政企职责分开,同国际惯例接轨,有利于规范企业经营者行为,和国有资产保值增值。行业社团目前由国家行政体系包揽的发展现状与社团的性质完全不符,与社会化、市场化趋势相悖。“政”“会”分开,职能分离,对于解放和发展生产力,搞好、搞活社会中介组织具有重大意义。
  现代企业制度与社团社会化的制度要点相似。(1)现代企业制度是适应社会主义市场经济发展要求、依法规范的企业制度。所有企业都应朝这个方向努力,转变经营机制。(2)现代企业制度要求全面实行“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”,必须改变国有企业是政府机构的附属物,国家对企业债务承担无限连带责任的状况。(3)现代企业制度是一个完整的制度体系,涉及企业与政府、市场、社会之间多方面生产关系的调整,实行同步配套改革尤为重要。(4)企业要按照现代企业制度的精神建立法人治理结构,根据各自行业特点提高经营管理水平。
  社团的社会化改革也有类似要求:(1)更新社团管理观念,确立以市场为中心和依托的现代化管理理念。(2)建立市场适应性能力强的组织系统,完善各项规章制度,彻底改变无章可循、有章不循、违章不究的现象。(3)制定和实施明确的社团发展战略、技术创新战略和市场营销战略,并根据市场变化适时调整。(4)广泛采用现代管理方法,包括转变政府职能,进行金融、财政、税收、投资、计划等方面的改革,为社团进入市场,重归社会,创造良好的宏观经济环境和外部市场条件。
  四、行业社团社会化的路径选择――法人治理结构
  社会组织转型是中国下一步改革的重点与难点,其改革方向之一应当是不断增强社会组织的自主性和公共性。而增强社会组织自主性的前提,同时也是形成组织公共性的核心手段,就是完善该组织的法人治理结构。[7] 设计行业社团社会化的实现路径,要综合考虑社团与政府、企业之间的辩证关系,需要营造氛围,重点突破,典型示范,综合推进;需要打造制度环境、提供政策保障,明确社团的法律地位,着力解决好社团的行政归属、人事定位、资金来源、运行机制等现实问题。
  (一)打造制度环境
  打造制度环境,不可避免牵涉到政府职能的转变问题。政府职能转变就是对传统的政府管理方式和范围进行变革,由微观管理转向宏观管理,由直接管理转向间接管理,由部门管理转向行业管理,由以管为主转向以服务监督为主,把原来不应该由政府承担政府也做不好的职能还给社会。随着市场经济的发展,我国各种专业社团如雨后春笋,几乎涵盖了所有经济领域。但由于种种原因,大多数行业社团都带有强烈的计划经济的烙印,官办色彩浓厚。为形成完善的国家―市场―社会资源分配与风险分担机制,我们还需要从行业社团成立的原则、登记管理、治理结构、行为约束、筹资、监管、税收优惠等方面进行制度构建。
  目前,正在被中国政府广泛借鉴和采用的“政府向社会组织购买公共服务(Purchase of Service Contracting, POSC)”,就是中国有关制度改革的一大亮点。为适应社会公共服务不断提升的要求,政府将原来由其直接提供的公共服务事项,通过直接拨款或公开招标方式,交给有资质的社会服务机构来完成,最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量,来支付服务费用。政府向社会组织购买公共服务,实际是政府将公共服务的“生产过程”让渡给社会组织,以扩展公共服务范围,提升公共服务效率和质量。[8]9这既是培育发展社会组织的重要措施,也是引导社会组织按照政府意愿、社会需求开展活动的重要手段。[8]9   尽管目前中国政府向社会组织购买公共服务总体上还处于启动阶段,但部分地区的实践已经显示出较大的发展潜力,成效明显:(1)为政府从计划经济体制下“大包大揽”的全能型政府向“有所为,有所不为”的有限责任政府的转变提供了实际可行途径,有利于政府角色的调整定位。[9] (2)提高了公共服务质量。社会组织贴近社区,反应迅速,能为公众提供多样化、个性化的公共服务,有利于实现政府、市场和社会组织三大机制的有机结合。而政府引入“购买服务”机制,使得公共服务从行政性生产转为市场性生产,这意味着在传统上具有自然垄断性的公共服务领域引入竞争机制,公共资源得到优化配置,公共服务的质量、效率和水平得到大幅提高。[8]25 (3)提供了事业单位改革的新途径。我国很多应该由社会组织承担的职能是由事业单位承担的。事业单位长期依赖财政拨款生存,机构臃肿,成为国家的沉重负担。而政府通过招标方式向社会组织购买服务,实际上是从购买“人”转变为购买“事”,降低了财政成本,提高了公共服务的生产和供给效率。(4)政府购买社会组织生产的公共服务,既为社会组织提供经济支持,也为社会组织成长发展提供了空间,有利于“政府―企业―社会”三元结构的形成。[8]26
  在政府职能精简、归并、“缩小”之后,随之而来的是社会如何放大的问题。应该由谁来填补政府退出后的空白呢?一定是行业社团等社会中介组织。因为从公共管理的角度看,行业社团既是非政府组织(NGO),它不以行政指令干预经济实体行为,作为政府与经济实体之间的纽带,具有公益性特征,有利于政府还权于民。同时,行业社团又是非营利组织(NPO),它不以营利为目的,具有非企业性,有利于体现社会管理的公平、公正。所以说,把行业自治、行业管理、行业服务的职能下放到行业组织是政府职能转变的应有之义。
  职能的下放是必然的,更是谨慎的。在完善社团政治参与的制度安排上,我们既要考虑到充分发挥社团的利益表达和矛盾缓解作用,推动社会治理结构的形成,又要设计出避免社团被少数人控制的机制,保持公民个人权利的行使与公共利益保护之间的平衡。国务院一直致力于行业社团的整顿规范,最有名的莫过于“中国保健食品协会”被注销。这个“国”字头的行业协会按理说应该是一个权威的行业中介组织,但它只想着捞钱,结果因乱评比、乱排名、乱收费和擅自设立分支机构等违规行为,被中纪委和监察部调查,把自己送上了断头台。为满足市场化需求,行业社团要树立与行业企业共生共荣的理念,真正发展成为财政独立、盈亏自负、组织科学、自主决策的社会化组织。这样的社团组织才能真正得到政府支持和行业企业认同,完成行业管理的历史使命。
  (二)明确法律地位
  社团的法律地位类似现代企业制度中的“产权”,这是社团社会化的基本保障,更是社团保持健康发展的动力。未来行业社团的社会化转型,首先就要明确行业社团的独立的法人资格。法人制度的力量,来源于法人对财产的拥有。在没有灵魂的法人那里,法人的独立财产就是法人存在的意义。改革开放后,国有企业的改革过程,其实就是企业法人如何拥有独立的财产,如何拥有更加独立的财产的过程。[10] 总结我国国有企业改革的经验,国企缺乏效益的主要原因是国家干预,国家干预不可避免地导致企业官僚化,官僚化企业不可能产生竞争力。这个逻辑对行业社团同样适用。因此,当前行业社团的转型不是所有权与经营权如何分离,而是所有权如何脱离公共权力,企业如何脱离权力机关。[11]
  社团是公民行使结社自由权利的结果,其形式多种多样。目前,行业社团的组建、登记、监管等都适用《社会团体登记管理条例》,法律框架并不完整,很多规范只适用于那些通过登记程序而成为法人的社团,而民间商会的登记注册就很困难。截至2010年底,全国各级工商联共有14251个行业商会组织,涉及的行业中非公经济占主要成分。这些企业几乎找不到相应的政府部门作为主管单位,按照现行法规就不能获准登记,因此根本不具备合法身份。而没有法人资格,商会组织很难独立开展活动,甚至连自己的独立账户都没有,地位非常尴尬。有的地方索性变通为先经过经贸委批准,再委托工商联行使职责。此外,现行《条例》中“一区一会,一业一会”的原则也广受诟病。广东人大代表黄三和曾尖锐指出:“目前由政府部门组织的社团已经遍布所有行业,如果一业只能一会,就不可能出现由民间产生、自愿发起的行业组织,这其实保护了一些先天组建、但活动功能差的官办社团。” 统计资料表明,全国性行业社团中,非国有企业会员不超过50%的占79%,也就是说,将近80%的全国性行业社团中,民营企业会员还不到一半。黄三和认为:“一个行业组织不可能代表行业内所有企业的利益,不可能满足所有企业的需求。在市场环境下,应该允许一业多会,鼓励竞争,实现优胜劣汰。” 为适应社会治理对社团组织的需求,废除双重管理体制,修订《社会团体登记管理条例》的呼声日高。有法律专家甚至认为,从行业社团的特殊发展需要考虑,应将其从社会团体中独立出来,进行专门立法。我国社团立法的完善要以保障宪法规定的公民结社自由为宗旨,借鉴英美及我国台湾、香港地区的社团立法经验,健全行业社团的法人治理结构,吸收他国社团的自律与他律结合的监督机制、财务制度、员工待遇制度等,形成有机统一、多层次的社团法律体系。[12]
  在具体管理形式上,要推进社会组织登记管理创新,明确政府主管部门与行业社团的关系是指导关系,而不是隶属关系。对内健全行业社团的会员代表大会、理事会制度,认真执行换届选举,实行民主管理。理事会成员要严格按照民主程序选举产生,会长(理事长)应由理事会提出人选,通过会员代表大会以无记名投票方式差额选举产生。鼓励选举企业家担任会长(理事长)。秘书长可通过选举、聘任或向社会公开招聘等方式产生。明确规定行业社团应有一定数量的发起人和会员,并占到本行业企事业组织数量的一定比例,销售额应占到同行业销售额的一定比例等,以确保行业社团的行业代表性;明确规定组织发起人应是在本行业连续经营达到一定期限的经营者,对本行业有深入了解并有较高威望,以保证有能力制定切合实际的行业发展规划和行业标准;规定行业社团必须具备章程,有一定数量的专业人员,有必要的财产或经费,并能保证一定的经费来源等等。[13]   同时,我们要肯定行业社团的行业协调地位,要求大宗重要商品以及易引发贸易摩擦的敏感商品实行“业必入会”,接受行业组织协调,以加强行业社团的统一管理。进一步推动政府部门向社会组织转移职能,向社会组织开放更多的公共资源和领域。推行政府购买社会组织服务,扶持社会组织发展公益项目,实施社会组织孵化培育工程。[14] 在有关行业发展决策上,给予其一定的话语权;支持行业社团更多参与政府的重大专项和课题,更多地参与政府有关政策、法规制定;鼓励行业组织之间开展竞争,淘汰行政色彩过重、服务能力不强的官办中介组织。
  为促进行业组织的规范发展,不少国家在其《反不正当竞争法》和《反垄断法》中都对行业社团作了界定。我国现在正处于大力调整法律以适应加入世贸组织新要求的转型时期,在修订各类经济法规时也应充分考虑到行业社团的独特作用,强化对行业社团社会职能的法律界定,立体规范和保护行业社团行为。
  五、落实政策保障
  (一) 解决人的问题
  行业社团作用的大小取决于其内在素质,其中人才配备是核心。目前,大部分“官办”行业协会的工作人员还属于事业编制,仅有部分合同编制。要进行社会化改革,就必须打破这种人员结构,比如,规定合同制工作人员占全体工作人员的比例应不少于60%。只有打破铁饭碗,增加危机意识,才能增强社团的活力和创新力。首先要取消“红顶会长”,公开选拔一批有专业背景、有商业能力,同时又有社会管理经验的精英人群负责社团运行。为保证其中立立场,社团领导在职期间不再兼任以盈利为目的的企业、单位、团体的负责人。公开招聘一批具有管理、研究、策划能力的高素质人才充实社团建设,保证在思维模式、知识结构和行为能力等方面胜任行业社团的发展需要。同时协调国家有关指导部门出台配套措施,疏通落实渠道。
  (二) 解决钱的问题
  政府财政拨款至今仍在行业社团的资金来源中占较大比例,这一定程度上助长了行业社团对政府的“等、靠、要”思想。社团社会化改革,一方面必须切断政府对行业社团的财政拨款。当然,为了改革的循序渐进,不可能突然“断奶”。如我们可以在5年内保持30%的拨款比例,并逐年减少。还可以通过有偿服务渠道,让行业社团自己寻找发展资源,在市场中优胜劣汰。行业社团可以密切跟踪市场、司法和国际惯例等方面的最新动态,通过年会、会展、论坛、学术交流等活动,及时提供国内外市场信息、技术信息、先进经验,以及与企业发展密切相关的社会和政治情报,满足会员企业的现实需求。[15] 另一方面,必须规范行业社团的收费行为。现有法规虽就行业社团的会费收入、国内外捐赠、有偿服务收费等做了规定,但比较笼统,为保证健康发展,行业社团要建立健全财务管理、会计核算制度和资产管理制度。会费收取标准和办法由行业社团自主确定,经会员大会同意后生效。行业社团不得从事以营利为目的的经营活动,依法所得不得在会员中分配、不得投入会员企业进行营利。行业社团举办展览会、展销会、交易会、研讨会、技术咨询、培训等活动可以实行有偿服务,收费应符合国家有关规定,并公开收费依据、标准和收支情况;对依法或经授权强制实施具有垄断性质的仲裁、认证、检验、鉴定以及资格考试等活动的收费,要按照国家行政事业性收费的有关规定执行。
  只有建立必要的自我生存机制,行业社团才能合理、合法地开源节流。因此,我们有必要推行政府购买社会组织服务,扶持社会组织发展公益项目,实施社会组织孵化培育工程。据民政部民间组织管理局局长孙伟林介绍:“十二五”时期,民政部门将进一步加大对社会组织发展的资金支持力度,建立利用财政资金支持社会组织参与社会服务的机制,推广利用彩票公益金购买社会组织服务的成功经验;进一步加大对社会组织的宣传力度,加强对服务能力强、公信力高、影响力大的社会组织服务品牌的宣传推广;进一步支持和指导各地建立社会组织培育基地、设立社会组织发展基金、实施社会组织培育发展项目等,通过这些措施进一步增强社会组织综合实力。[14]
  (三)解决运行机制的问题
  虽已入世十年,我国企业对世贸组织运行规则普遍缺乏了解,面对严峻的国际市场竞争环境,行业社团应着重提高快速反应能力和综合协调能力,强化服务功能、咨询功能和桥梁功能,帮助企业开拓市场,进行产业损害预警、调查,维护行业利益。尤其是加强与国外行业同类组织的联系与交流,与国外行业组织运作机制接轨。同时,广泛吸收非公经济和中小企业入会,提高行业代表性,扩大会员覆盖面,在行业规划、行业自律、行业标准制定、行业争端协调和涉外案件调查与公诉等方面,满足行业社团的市场性归位要求。
  我们可以采用企业管理机制,通过建立以问责为导向的绩效评估体系,发挥行业自律作用,通过章程、行业公约、行业服务规范、行业交易规则或惯例、行业质量标准、行业规范经营示范条件、违反执业纪律、职业道德或惩戒规则,商业处理规则等多种形式来严格执行激励和惩罚措施,提高行业社团的国际竞争力。具体来讲:在行业社团内部,(1)自筹经费,借鉴国际经验,开拓服务内容,独立开展工作。(2)明确把服务标准的制定、技能资质的考核及行业自律等社会职能转移给行业社团,把适宜于行业社团承担的行业管理职能委托给社团行使。支持行业社团开展行业统计、行业调查、制定行业发展规划、价格协调和公信证明等工作。清理不适应行业社团发展的政策措施。(3)建立规范的资产管理制度,增收节支。同时,业务主管部门可适当放宽对行业社团从事经营活动的限制,允许其利用服务性收费结余开展相关经营活动,如设立经营性网站、展会公司、信息公司等,以确保资产安全和保值增值,拓展社团的生存空间。国家要大力推行政府购买服务制度,从机制上帮助行业社团开源节流。四是支持行业社团吸纳企业家和专家入会,选举热心行业发展和有影响力的企业家担任社团理事。按照宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的基本定位,承办好政府部门委托的职能和服务。
  管理监督也是社团法人制度的重要一环。我们要完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的社会组织监管体系,实行社会组织分类评估制度,引导社会组织完善内部治理结构,提高自律性,增强透明度和公信力。[14]   构建行业社团的“法人治理机构”是个复杂的大工程,以上几个问题都比较具体,要设定时间表,才能逐步实现;要有利益保障和利益引诱,才能调动积极性;要有法律保障和政策促进,才可能真正推行。2007年国务院36号文《关于加快推进行业社团商会改革和发展的若干意见》为行业组织的职能拓展、体制改革和自身建设指明了方向。国家“十二五”规划纲要首次设专章阐述未来五年加强社会组织建设的工作思路,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化……经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,这种改革大环境使社会组织面临难得的发展机遇。

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