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制度经济学视角下财政监督制度思考

  一、制度融合理论
  1、理论概述
  诺斯认为制度是某种适用于社会的规则,是节制社会中人与人关系的存在。而把自发秩序的表现看为制度,是哈耶克的思想。这里重点考虑柯武刚和史漫飞的制度结构理论,将制度划分为外在的和内在的。内在制度考虑实际经验和社会文化,具有自发性;外在制度强调其内容是刚性的和被规定的。
  外在与内在融合或冲突,反映着制度的效率问题。制度被认为是经济发展中关键问题,因为制度本身可以形成一种激励机制,使人们更积极地投入到经济活动之中,以实现资源配置最优化。若外在制度按规定能得到人员的认可,那么就无需他人进行监督,执行也会自发形成,这就会大大的降低交易成本。这样便说明,内外制度的融合可实现最有效率的制度规定。反之,外在制度与内在制度的冲突,将会削弱外在制度规则的有效实施,降低制度效率。
  2、财政监督制度的融合分析
  忽略了内在制度,单单依靠外在制度发挥作用,制度效率低下,效果更不明显。内外制度若很好融合,制度效率便会大大提高。而我们平时所关注和思考的财政监督制度是侠义的制度,属于广义制度结构中的外在制度。先不论是广义还是侠义,我们的目的很明确,那就是有效地防止财政领域违法违规、违纪行为,防范财政风险。
  宏观财政监督制度中,外在制度是靠一系列法律法规来实现的。这些硬性的规则要求监督的客体不要犯错,不要违反规则,也要求监督主体能够落实对客体的监督职责。在之前很多财政监督的研究文献中,有很多学者讲到财政监督制度问题之一:监督主体亦是监督客体,那么监督有时便会失效。作者认为,这个问题并不是财政监督制度失效的主要原因。财政监督制度中,无论是监督主体还是其客体,都是制度体系中规范的对象,而作为具有“社会人”属性的对象,必然会受到社会价值观、传统文化价值观、个人价值观等内在制度的约束和影响。当这些内在制度发挥的作用恰好与财政监督制度中外在制度的硬性约束相背离,形成冲突,宏观的财政监督便会失效,制度效率更无法谈及。现实中,我们的某些政府公务人员,其作为财政监督制度中规范的对象,受社会金钱至上、物质至上的价值观念或“当官就为贪”“不贪白不贪”等腐败思想,甚至政府组织中一些已腐非正式组织或个人拉拢的影响,完全不顾外在制度约束,在财政领域中铤而走险违法乱纪。当然,还有社会中许多老百姓对官员贪污腐败容忍接受的态度,把官和贪官等同看待,严重破坏了内在制度的建立。
  如果说外在制度是刚性硬性的规则要求,那么内在制度就是柔性软性的文化意识。我们还可以把外在制度理解为事后被动约束,内在制度为事前主动预防。而且内在制度和外在制度必须融合起来,共同发挥作用,才能真正做到有效率有效果。在财政监督制度体系中,内在制度和外在制度缺一不可。某种程度上讲,二者是相互弥补,相互协作。因为想要通过内在制度这样预防性工具完全消灭财政领域中违法乱纪的萌芽和念头是不可能的,即使如若做到可以使财政监督制度的成本达到相当低的程度;而单靠外在制度对财政监督发挥作用,依然不行,如前面所分析,会产生类似政府“失灵”的现象。
  二、委托代理人理论
  1、理论概述
  委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一,其文献研究以科斯在1937年的《企业的性质》发表为开端。委托代理关系起源于“专业化”的存在。在现代企业发展历史中,出现了所有者和经营者的分离。经营者具有专业化的经营管理能力。而“专业化”时就可能出现一种关系,在这种关系中,代理人由于相对优势而代表委托人行动。现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯提出的:“如果当事人双方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权,则代理关系就随之产生。”委托代理理论从不同于传统微观经济学的角度来分析企业内部、企业之间的委托代理关系,它在解释一些组织现象时,优于一般的微观经济学。
  在委托代理人理论研究中,委托代理形成契约关系时,有两个不可避免的问题:首先,委托者目标会和代理人目标存在偏差;其次,委托和代理双方信息存在差异,即信息不对称。
  2、财政监督制度的委托代理分析
  企业中的委托代理问题,关系较为简单,直接表现为委托者和代理者。而在政府组织中,委托代理问题中关系就会略为复杂。政府作为委托者,雇佣和委托公务人员进行管理日常政务,但政府作为人民的代表,又是代理者的身份。那么就会出现两次的委托代理行为。人民的目标反映出来必然是公共利益的表现,而由于目标偏差和信息不对称,政府作为其代理者就不能完全表达出公共的偏好。等到具体的公务人员履行其代理人职责时,就会再次出现偏差和信息不对称。
  在我们的财政体系中,中央政府对公共的偏好不能完全掌握,那么在制定财政政策时候,便不能恰如其分地将财政资金的使用完全高效满足公共需求;等到中央政府转移支付给予地方政府,地方政府的目标与中央或多或少会出现偏差和信息不对称;地方政府与其具体执行公务人员间又再表现委托代理问题,这就形成了三次委托代理问题。
  在现代商业发展中,解决委托代理问题,就是从解决激励手段和提高监督信息技术来考虑。前面我们已经分析过激励问题了,这里主要还是研究解决信息不对称。在财政体系中,近些年国家出台一些相关政策确保各级政府财政信息公开对解决信息不对称问题起很大作用。在西方金融业的发展中,金融机构间和金融机构与普通公民间信息不对称非常严重,这样一来,市场便会存在失灵,各种道德风险和逆选择问题随即而来。当然,当市场存在问题时,政府的干预往往变得十分重要。而政府在对金融市场出现的信息不对称问题中,往往出台一些强有力的规章制度迫使一些金融机构规范其行为,对其财务信息或相关涉及众多利益方面的信息进行如实公开。不可否认,完全的信息透明,信息对称是不可能达到的。但是我们应该追求一种最基本和尽可能的趋于完全信息对称的状态。当我们再次思考政府组织,其财政体系中,当其自身失灵,信息完全不对称,政府如何自觉地将其真实的财政收支情况详细透明的公开于社会?政府只有把财政账务明细公开,让纳税人明白清楚地知道钱用没用到实处,用的对不对,才能起到全社会对财政监督的作用。
  三、启示
  在以往的研究和学习中,对于“监督”我们经常会得到民众、司法、媒体等方面加强监督的建议。但制度经济学给予了我们新的视角,可以从制度融合理论中,发现需要构成财政监督制度体系。要重视内在制度和内外相融合,毕竟只有当整个社会对贪污腐败、对漠视公共财产和利益的人抱以零容忍的态度时,所有人才能默契地形成一种自觉内在灵魂指引,使得内外制度的矛盾趋于无穷小;从委托代理理论中,发现需使用财政监督工具--信息公开。

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