摘 要：对《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》的订立背景和内容进行了简要介绍，同时对公约在履行过程中可能会遇到的问题进行了分析，并探讨了我国加入该公约的必要性。
关键词：燃油 污染 责任 公约
一、序言
自1967年Torry Canyon事故之后，船舶污染问题就逐渐引起了各界的关注，并导致了一系列国际公约的诞生。其中，1969年制定的《油污损害民事責任公約》（CLC69、CLC92），1973年制定的MARPOL公约和1996年制定的《国际海上运输有毒害物质损害责任及赔偿公约》（HNS公约）奠定了船舶污染防护和赔偿框架。但是，从船舶污染赔偿的角度而言，由于CLC公约原则上只适用于油轮，HNS公约仅适用于载运有毒有害物质的船舶，绝大多数的船舶燃油污染被排除在此框架之外。
与货油污染相比，燃油污染有诸多特殊性。首先，燃油污染事故数量大。据英国船东互保协会统计，燃油污染索赔事故占全部污染事故的1/2以上[1]。鉴于以上原因，燃油污染是国际海运界不可回避的挑战。2001年3月23日，IMO通过了《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》（以下简称“燃油公约”），终于填补了这一法律空白。
根据规定，该公约必须得到18个国家，其中包括5个各拥有不少于100万总吨船队的国家加入和批准才能生效[2]。业界最初普遍认为其门槛过高，生效期尚远，但这一情况目前已发生了变化。截至本文撰稿时止，已有7个国家批准了该公约。加之在近年一系列重大溢油事故重压下，欧盟于2002年以决定形式[3]敦促各成员国尽可能于2006年6月底以前批准该公约。在此影响下，公约很可能在2007年6月前生效。因此，我们对该公约应给予必要的重视。
本文先就公约的订立背景和内容作简要介绍，然后探讨公约履行中可能遇到的问题，并对我国在燃油污染方面的立法提出建议。希望本文能起到一个抛砖引玉的作用。
二、公约订立背景
有关燃油污染的问题早在1969年制定CLC公约时就已提上了议事日程[4]。但当时IMO急于建立针对Torry Canyon事故的油污赔偿责任体系，与会方认为将其纳入会导致问题的复杂化。而且由于油污赔偿计划采用双重赔偿体系，即在CLC外辅以基金公约，由石油公司承担补充赔偿责任，所以石油公司的意见相当重要。当时石油公司认为，他们只能对货油污染和运送货油的船舶造成的燃油污染负责。为此，该提案被搁置了下来。
在1994年IMO海洋环境保护委员会（MEPC）第36次会议上，澳大利亚第一次提出了有关燃油污染赔偿体系的具体提案，并由MEPC提请法律委员会考虑。与此同时，一些国家希望将燃油污染问题纳入正在制定的HNS公约中，但这一设想最终未予采纳。在1996年10月举行的法律分委会第84次常会上，澳大利亚、英国的7个国家提出联合提案，从而使燃油污染损害赔偿问题成为该届大会的主要议题。
英国于1996年拟定了两套与CLC1992和HNS1996架构大致相同的公约草案文本，一为独立的燃油公约形式，另一是采取修订CLC1992的形式，将燃油污染加入议定书。最终公约采纳了单独立法的形式。经过近6年的讨论，公约终于在2001年的IMO外交大会上通过。
三、公约内容简介
1．适用范围
一般而言，公约适用于非油船溢出的用于或打算用于操作或推进船舶的燃料油、润滑油及其残余物（详见4．1）。和CLC1992一样，公约不但适用于在领海和专属经济区发生的溢油事故，还适用于在其它区域采取的预防措施。
2．索赔对象
与CLC1992不同，燃油公约的责任人不但包括登记的所有人，还包括光船租船人、船舶经营人和船舶管理人。同时，受害者还可直接向责任保险的保险人提出索赔。
3．索赔范围
与CLC1992类似，燃油公约的索赔范围仅限于因溢油引致的直接损失、为恢复环境实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用、预防措施的费用以及因采取预防措施而造成的新的灭失或损害。
4．船东责任
船东对燃油污染负严格责任，同时，和CLC1992一样，船东对完全由于不可抗力、第三方故意行为、政府过错和受害人过错造成的损害免责。此外，当受害人过错部分地造成损害的情况下，船东还可以相应地减轻自己的责任。
在多艘船舶造成污染损害的情况下，对于无法区分开来的损害，由这些船舶的船东负连带的严格责任。
5．责任限制
和CLC1992不同，燃油公约没有设立独立的责任限制。公约将这一问题交由各成员国自己来决定。
6．强制保险和证书
公约要求所有1000总吨以上船舶必须强制投保燃油责任险或持有其他财务保证。保险或保证数额应符合各缔约国适用的国内或国际责任限制制度的规定，但最高不应超出《1976年国际海事索赔责任限制公约》及其修正案规定限额。
公约还要求在缔约国登记的船舶必须持有由缔约国主管当局签发的证书，以证明该船已根据公约规定投保或已取得其他有效的财务担保。对不在缔约国登记的船舶，则应持有由任一缔约国主管当局签发的上述证书。
7．时效
与CLC92一样，有关燃油污染损害赔偿的诉讼时效为3年，从损害发生之日起计算。但不管在何种情况下不得在引起损害的事故发生之日起六年之后提起诉讼。
8．管辖与判决的承认和执行
燃油公约在管辖方面的规定也和CLC1992相同，由事故发生地或预防措施行为地的法院专属管辖。上述法院作出的生效判决，除非存在欺诈或剥夺被告人得到适当通知和陈述案件的公正机会的情形，各缔约国应予以承认和执行。
四、公约相关问题评论
1．与其他公约的关系
燃油公约第1条第1款规定，公约所称“船舶”是指“任何类型的海洋船舶和海上船艇”，而第4条第1款规定则指出公约不适用于CLC92定义的船舶造成的污染损害，“不论根据该公约此种损害能否得到赔偿”。由于CLC92适用的船舶为海运油轮，包括空载和压载的海运油轮以及装运过货油且尚含有“货油”的残余物的兼用船和多用途船，如ORE/OIL船等，所以其他船舶（以下简称“非油船”）发生溢油事故适用燃油公约。对同时是CLC1992和燃油公约缔约国的国家而言，CLC92和燃油公约在海船的溢油污染责任方面是互补的，但对没有同时加入这两个公约的国家而言，则仍存在如下空白：
a) 如果一国加入燃油公约却未加入任何CLC公约，则载货油轮在该国海域发生的任何溢油事故均无法根据燃油公约或CLC公约得到赔偿；
b) 如果一国加入燃油公约和CLC69，却未加入CLC92，则由于燃油公约只适用于“非油船”，CLC69不适用空载油船，空载油轮在该国海域发生的溢油事故也无法根据燃油公约或CLC69得到赔偿。
在燃油公约和HNS公约的关系方面，对于化学品船发生的污染事故，因溢出的化学品产生的污染损害适用HNS公约，因溢出的燃油或润滑油产生的污染损害适用燃油公约。
2．责任承担
根据公约第1条第2款，燃油污染索赔仅能向船舶所有人，包括登记所有人、光船租船人、船舶经营人和船舶管理人提出。对索赔人而言，登记所有人、光船租船人、船舶经营人和船舶管理人负共同的连带责任[5]。在这一点上，燃油公约和CLC92存在重大区别。我们知道，CLC92中，索赔只能向船舶的登记所有人提出。这一点受到了美国[6]和欧盟的诟病。他们认为，只追究船舶登记所有人的责任无助于提高船舶的营运水准。在IMO外交大会上，国际船东互保协会也曾提议仅由船舶的登记所有人面对燃油污染索赔，只有在其无法赔偿的情况下，索赔才可向光船租船人、船舶经营人和船舶管理人提出。但由于时间的关系，该提议最终未正式提交。客观来说，燃油公约的这一规定更为合理。因为与船舶登记所有人相比，光船租船人、船舶经营人和船舶管理人直接对船舶的营运负责。将他们纳入责任人的范围有助于提高船舶安全营运水准，及时采取防止和减轻损害的措施，并增大了获得赔偿的机会。
燃油公约将光船租船人、船舶经营人和船舶管理人的原因还在于，CLC公约与基金公约相辅相成。对同是CLC公约和基金公约的国家而言，从船舶登记所有人处没能获得的赔偿还可以从基金中获得，而燃油公约没有基金用于补充赔偿，也没有单独的责任限制，扩充责任人的范围就很有必要了。
但是，燃油公约的这一规定又带来了一些问题。在受害者得到赔偿之后，船舶登记所有人、光船租船人、船舶经营人和船舶管理人之间的责任如何分摊？再如，由于在责任限制体系中，上述人等均有权限制自己的责任，但如果有一方因存在恶意而被剥夺限制责任的权利，其他人限制责任的权利是否会受到影响？公约对这些方面并没有做出任何规定，但在实际的索赔中需要解决这些问题。
3．责任限制
与CLC公约不同，燃油公约没有设立独立的责任限制。其第6条规定：“本公约的规定，不得影响船舶所有人和提供保险或其他财务担保者根据可适用的国内或国际制度，如经修正的《1976年国际海事索赔责任限制公约》（LLMC1976），限制其赔偿责任的权利。”据此，燃油污染能否限制责任取决于溢油发生地的法律规定。在这一方面，各国之间并没有统一的做法。有些国家，例如新加坡和瑞典，是国际海事赔偿责任限制公约的缔约国；另一些国家，诸如英国和加拿大，则把燃油污染归由CLC公约来调整；美国则是由专门立法（OPA90）来处理，而中国则既没有加入海事赔偿责任限制公约也没有专门的立法。
对LLMC1976的缔约国而言，船东是否能根据LLMC1976限制其责任取决于燃油污染损害的类型是否可归入公约第2.1条所列明的下述的索赔类型：
（a）有关在船上发生或与船舶营运或救助作业直接相关的人身伤亡或财产的灭失或损害（包括对港口工程、港池、航道和助航设施的损害），以及由此引起的相应损失的索赔；
（b）有关海上货物、旅客或其行李运输的延迟所引起的损失的索赔；
（c）有关与船舶营运或救助作业直接相关的侵犯除契约权利之外的权利引起的其它损失的索赔；
（d）有关沉没、遇难、搁浅或被弃船舶（包括船上的任何物件）的起浮、清除、毁坏或使之变为无害的索赔；
（e）有关船上货物的清除、毁坏或使之变为无害的索赔；
（f）有关责任人以外的任何人，为避免或减少责任人按本公约规定可限制其责任的损失所采取的措施，以及由此措施而引起的进一步损失的索赔。
燃油公约的索赔范围为因溢油引致的直接损失、为恢复环境实际采取或将要采取的合理恢复措施的费用、预防措施的费用以及因采取预防措施而造成的新的灭失或损害。其中，清污费用以及因清污行动而造成的新的灭失或损害可视情况归入第（d）项和第（f）项，因溢油引致的直接损失可归入（a）项或（c）项，为恢复环境实际采取的费用可归入（c）项，但将要采取的合理恢复措施的费用能否归入该项则存在很大的争议。同时该项也不能归入（f）项，因为环境损害不是一种“损失”。
综上所述，除环境恢复费用外，其他根据燃油公约可以进行的索赔，船舶所有人均可根据LLMC1976限制其责任。在这一点上，《海商法》的规定与以上分析并无二致[7]。
4．强制保险和对保险人的直接求偿
由于在责任限制方面各国情况不同，相应在强制保险方面也会出现一些不明确的情形可能会出现保险不足的现象。
此外，公约给了受害人向登记船舶所有人的责任保险人或财务担保人直接提起诉讼的权利。保险人或财务担保人可以援引船舶所有人有权援引的抗辩(船舶所有人已告破产或关闭者不在此例)，包括责任限制的规定。即使根据准据法亦即法院地法，被告人无权援引责任限制，被告人还可以将其责任限制在与船舶持有的保险或其他财务担保额相等的数额内。除此以外，被告人还可以提出抗辩，说明油污损害是由于船舶所有人有意的不当行为所造成，从而拒绝做出赔偿，但不得援引他在船舶所有人向他提出的诉讼中可能有权援引的任何其他抗辩，诸如保险合同规定的因违反最大诚信原则而不予赔偿的权利[8]。
5．应急反应者豁免
为了鼓励救助和清污方采取及时有效的措施，很多公约都规定其对因过失造成的损害不负赔偿责任，即所谓“应急反应者豁免”。在公约文本的讨论过程中，与会的一些组织，包括ITOPF, CMI, Intertanko, IAPH, ICS, IG, ISU, OCIMF 和BIMCO建议[9]在公约文本中加入这一条款。在经过长时间的激辨之后，虽然该提议最终未被采纳，与会国还是达成妥协而采纳了由澳大利亚，丹麦、印尼、爱尔兰、荷兰、瑞士、英国和香港的提案[10]，以决议形式呼吁各缔约国通过国内法来豁免清污方的责任。
五、对我国的决策建议
我国目前加入了CLC1992，并未加入燃油公约。因此，由非油轮造成的燃油污染只能根据《民法通则》、《海洋环境保护法》、《海商法》和《海事诉讼特别程序法》来处理。我国现行国内法在船舶污染索赔方面的规定存在着很多空白。
按照我国的国内法，船舶污染责任者对有污染造成的损害负严格责任制，也就是说，除非他能够证明损害是由战争、不可抗拒的自然灾害或负责灯塔或者其他助航设备的主管部不可抗拒的自然灾害或负责灯塔或者其他助航设备的主管部门在执行职责时的疏忽或者其他过失行为所造成，而且自己已及时采取了合理的措施，仍然不能避免污染损害，才能够免责[11]。上述规定比CLC92更为严格，但以下几个关键问题却有待明确：
其一，《海事诉讼特别程序法》第97条虽然规定，对船舶造成油污损害的赔偿请求，受损害人可以向造成油污损害的船舶所有人提出，也可以直接向承担船舶所有人油污损害责任的保险人或者提供财务保证的其他人提出。但这里的“船舶所有人”是仅限于船舶登记所有人还是包括光船租船人、船舶经营人和船舶管理人；而且，这里所指的“油污损害”是否包括非油轮的燃油损害也还存在争议[12]；其二，即便上述规定适用于非油轮造成的燃油污染，在直接向污染责任保险人或保证人提起诉讼的情况下，被告可援引的抗辩尚不明确[12]。其三，由于没有强制保险的规定，在船东没有投保的情况下，一旦船东破产，受害方的权益无法得到保障；其四，在污染船舶为外轮的情况下，会出现域外执行难的问题；其五，虽然通说认为受害人自害行为也可以免除或减轻污染责任人的责任，但这一点并没有明显的法律依据；最后，可以得到赔偿的损失类型不明，特别是在环境恢复的费用是否能得到赔偿这一点上会存在较大的争议。
一旦我国加入燃油公约，以上问题会随之迎刃而解。而且，由于燃油公约没有设立独立的责任限制制度，加入该公约对我国的航运企业影响不大。综上所述，我国宜尽快加入并批准燃油公约。
参考文献
[1] 参见英国船东互保协会1991年“大额索赔分析”（UK P&I Club, Large Claims Analysis 37 (1991)）．
[2] 《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》第15条．
[3] 欧洲议会决议第2002/762/EC号（European Council Decision (2002/762/EC)）．决议对各成员国具有法定的约束力．
[4] 国际海事组织会议文件LEG/CONF/C.2/WP7．1969, p. 565．
[5] 《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》第3.2条．
[6] 这也是美国未加入CLC92的主要原因．参见： George J. Mitchell, “Preservation of State and Federal Authority Under the OPA 1990” ．21 Envtl. L. 237, 240 (1991) ．
[7] 见《中华人民共和国海商法》第二百零七条．
[8] 《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》第7.10条．
[9] 国际海事组织会议文件LEG/CONF. 12/8 (2001.1.12) ．
[10] 《应急反应者豁免草案》．LEG/CONF. 12/11 [11] 《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条、九十二条．
[12] 参见：赵晓梅．《船舶碰撞引起油污损害的受害人直接诉讼保险人的法律问题》
