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我国建立存款保险制度的立法思考

目   录
一、我国建立存款保险制度的必要性分析…………………………1
(一)建立存款保险制度有利于降低金融风险…… ……… 2
(二)建立存款保险制度有利于保护存款人的利益…………2
(三)建立存款保险制度有利于多元化的金融竞争…………3
二、我国建立存款保险制度的立法建议……………………………3
(一)建立集中的存款保险体制………………………………3
(二)选择混合型存款保险机构组织模式……………………3
(三)赋予存款保险机构多重职能……………………………4
(四)确立强制的参保方式和有限的保险范围………………4
(五)实行有差别的保险费率………………………………  5
(六)确立科学合理的理赔标准………………………………6
参考文献………………………………………………………………6
内容摘要
银行是现代经济的核心。存款保险制度作为银行“安全网”的一个组成部分,在降低金融风险,防止挤兑发生及危机扩散;保护小额存款人的利益;促进多元化的金融竞争;减轻政府负担等方面具有重要意义。为此,我国应尽快创建存款保险制度。本文将从存款保险体制、存款保险机构的设置、存款保险机构的职能、存款保险的参保方式和保险范围、存款保险费率、理赔标准等多方面为我国建立存款保险制度提出立法建议。
关键字:存款保险;银行;金融风险

随着我国金融改革的不断深入,金融机构之间的竞争也逐步激烈,优胜劣汰在所难免。银行金融机构作为独立核算的法人一旦破产倒闭,谁来为存款人的利益提供保障?若央行独家承担最后贷款人和救援者的责任,这等于把全国的信用风险都压在央行一家身上,给央行造成极大的负担。因此,我国应借鉴国外先进经验,结合我国实际情况,尽早建立存款保险制度,给金融机构建造一道“安全网”,从而更好地促进我国金融改革与发展。
一、我国建立存款保险制度的必要性分析
存款保险制度又称显性存款保险制度,是指由经营存款业务的金融机构,按照所吸收存款的一定比例,向特定的保险机构缴纳一定的保险金,当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时,由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式,保证其清偿能力。存款保险制度既是为金融体系提供一张安全网,防止个别银行的危机扩散到其他银行而引起银行恐慌和金融危机;还有助于保护存款人利益,维护公众对银行体系的信心。
存款保险制度系美国首创,1929-1933年世界性的经济危机给美国带来了沉重打击。到1933年夏,整个国家有一半的银行倒闭(主要是小银行)。为保护存款人的利益,恢复社会公众对银行的信心,美国国会在1933年通过《格拉斯-斯蒂格尔法》(《Glass-steagall Act》),设立联邦存款保险公司,挽救了在经济危机冲击下濒临崩溃的美国银行体系。截至目前,全世界已有67个国家建立了显性存款保险制度,55个国家建立了隐性存款保险制度①。
存款保险制度通常是一国通过立法明确地设立的,我国目前没有建立存款保险制度,而实际上政府长期为金融机构提供隐性存款保险,即政府为了稳定金融体系,避免危机扩散而对被关闭的金融机构吸收的存款在一定程度上给予保险②。在我国,人们已形成了一个固定观念,认为银行都是国家开办的,把钱存入银行即安全又保险,因而银行储蓄一直是人们安放闲置资金的首选渠道,这一观念在市场经济体制时代显得相当危险。储户没有风险意识,政府却要背上要为银行偿债的“心理预期”负担和财政负担,这极不利于银行的市场化运行。目前,金融改革的深入打破了国家银行大一统的局面,出现了形态多样、独立核算的各级各类金融机构和非银行金融机构,许多新涌现的金融机构并非是由国家作为其最后的保证人,但普通老百姓却往往对此没有清醒的认识③。并且长期以来四大国有银行其实是由国家信用做隐性担保的,所以储户宁愿承受低利息,也愿意把钱存在国有银行。“但目前,转型后国有银行已变成股份制银行,通过市场化方式经营的,国家不可能承担那么多风险;另一方面,即使这种名义上付钱给储户,但国家补偿还是会用国库来补偿的,流通中的货币过多造成通货膨胀,说到底还是个人损失”④。
鉴于我国现行的隐性存款保险的诸多局限性,各界要求我国建立存款保险制度的呼声也越来越高。2004年年初,央行行长周小川在北京大学中国经济研究中心“外汇注资与银行不良贷款处置”的演讲中提出,我国建立存款保险制度已是必然趋势。笔者认为尽早建立存款保险制度,可以从以下多角度发挥其保护金融安全的作用。
(一)建立存款保险制度有利于降低金融风险,防止挤兑发生及危机扩散。建立存款保险制度可以为金融体系建造一道安全网,当个别银行出现流动性风险时,存款人因为有了相关的法律制度作保证,不再产生巨大的恐惧心理,避免该银行发生挤兑风潮、传染其它与之有业务联系的金融机构,同时还给其解决问题带来时间上的缓冲。因此,存款保险这种事后补偿措施起到了事前监督的作用,有效消除发生大面积挤提的系统性风险。
(二)建立存款保险制度有利于保护存款人的利益。金融机构存在较高风险,金融风险需要相应的保险措施。建立存款保险制度,就有专门的保险机构集中管理并有效运营保险基金,行使法律所赋予它的权利。在投保银行面临支付危机时提供救助,在投保银行破产倒闭时依法清偿存款人的存款,从而保护了存款人(尤其是小额存款人)的利益。
(三)建立存款保险制度有利于多元化的金融竞争。目前,我国众多的银行及非银行金融机构之间的市场竞争已日益激烈,随着改革开放的深入发展,国内金融业还要接受国际竞争的挑战,优胜劣汰在所难免。建立存款保险制度就是在金融体系中建立一个竞争机制和破产机制,使得个别银行在经营不利时可顺利退出,又不会损害到广大储户利益,为激烈的金融竞争提供了安全保护。
二、我国建立存款保险制度的立法建议
综合以上分析,笔者认为我国应尽早建立存款保险制度,并且该制度应以立法形式确定,以保证其权威性和稳定性,立法时既要吸取国外的先进经验,又要紧密联系我国实际,力求作到趋利避害。本文对立法主要框架提出以下建议:
(一)建立集中的存款保险体制
存款保险基本上存在两种体制,一种是集中体制,即全国只设单一的、高度集中的、面向所有金融机构的存款保险机构,目前大多数国家采取这种体制;一种是分散体制,即针对金融机构的不同类型,提供不同的保险安排。
本人认为我国应采取集中体制,即建立全国统一的存款保险机构,使存款保险权集中于中央,范围覆盖全国,在全国范围内统一制度、统一组织、统一运作。因为集中体制有利于保险力量的集中,使保险机构保持强大的实力去应对金融风险,稳固社会对金融机构的信心。
(二)选择混合型存款保险机构组织模式
根据出资方式的不同,各国存款保险机构的组织形式可分为三种:一是由政府出资设立公营的存款保险机构,称官方模式,美国、加拿大、英国等属于该种模式;二是由政府和金融机构共同出资设立公私合营的混合型存款保险机构,属于官银模式,如日本存款保险公司由政府、日本银行和银行业联合出资;三是由金融同业出资设立行业性的民营存款保险机构,即非官方模式,法国、德国、意大利等国采取这一模式⑤。
本人认为,就我国而言,如果完全由金融同业出资设立民营存款保险机构,由于缺乏强制性,会影响对危困金融机构的迅速及时处理;我国财政资金紧张,完全由政府独立出资建立也有困难。因此,较好的选择是由政府和银行业共同出资创办为宜。政府以财政拨款的方式一次性注入相当规模的资金,除政府出资外,中国人民银行及投保银行也应认购一定股份,共同组建存款保险公司。这种制度设计既能增强存款保险机构资金势力,又有利于其更好的防范风险,稳健经营,在一定程度上避免道德风险。
(三)赋予存款保险机构多重职能
就世界各国存款保险机构的职能看,有单一和综合之分。单一职能只限于保险基金的筹集管理和投保金融机构破产时对存款人进行赔付,即最基本的保险职能;综合职能则不仅包括保险职能,还包括对投保金融机构的各种援助职能和一定的监管职能。
本人认为我国存款保险机构的职能定位也应综合化,立法应赋予存款保险机构多重职能。主要包括:一是存款保险职能,即聚集保险资金,补偿存款损失;二是监管职能,即对投保金融机构进行的实力、清偿能力、信贷质量、盈余状况及风险规避能力等方面进行监管。三是危机救助职能,即对处于困境但还未丧失清偿能力的金融机构进行拯救,当投保机构出现支付危机或陷入破产境地时,存款保险机构可通过赠款、贷款、购买其资产等,帮助其渡过难关;四是破产处置职能,即对救助无望的投保机构,经法律程序宣告破产后,存款保险机构一方面按照有关法律规定,对存款人进行存款赔付,另一方面还要作为问题银行的清算人,积极介入问题银行的清算、重组、破产等具体运作,从而最大限度的保护存款人的利益,减少存款保险基金的损失。


(四)确立强制的参保方式和有限的保险范围
存款保险的参保方式主要有强制和自愿两种。从国外存款保险制度的经验看,自愿参保易导致逆向选择和道德风险问题,即那些偏好风险因而风险更大的金融机构更愿意参保,而风险较低的大金融机构则往往不会参保,最后使存款保险制度保障的是一些风险最大的金融机构,而这些机构在参保后,认为风险可以转嫁总是有动力增大资产风险,从而影响整个金融系统的稳定;同时,自愿参保还会导致存款在金融体系内周期性的大规模转移——在经济良好的情况下向未被保金融机构转移,而当个别金融机构发生问题时,存款会反向移动,容易发生挤兑风潮。要避免发生银行挤兑和系统性危机,存款保险就必须是强制性的。因此,我国应在立法上确立强制的参保方式。
在保险范围方面,本人建议在我国建立存款保险初期,可以把存款保险范围主要限定为居民储蓄存款,因为这部分存款主要代表着大多数存款人的利益,也是银行主要的负债业务,对其进行有效保护,就能维护公众对银行体系的信心。对于银行的同业存款、非居民存款、作为担保和抵押的存款可暂时不列入存款保险范围。今后随着存款保险公司的理赔能力的增强,可以将他们逐步归入保险范围。
(五)实行有差别的保险费率
存款保险费率一般分为单一费率和差别费率两中。从理论和实践的角度考察,差别费率较有利于形成银行间公平竞争,促使银行不断提高经营管理水平,避免不恰当的冒险经营。以美国为例:1993年美国联邦存款保险公司决定根据风险程度调整保险费率,具体内容是:对倒闭风险最小的存款机构对其国内存款每100美元征收0.25美元的保险费,而对实力最弱的机构征收的保险费为0.31美元,这一差距将随着时间而拉大,如果这些实力最弱的机构未能改变其风险状况的话,其保险费每半年将提高一次,直到该机构风险状况得到改善。这样,一方面可以避免采用单一费率可能引发的“道德风险”问题,另一方面它也能对投保银行的经营产生较大的制约作用,特别是对经营状况差、信用等级低的银行征收较高保费,就会加大这些银行的经营支出,由此迫使其改善经营,提高资产质量,以争取降低保费,增强市场竞争力。截至1999年,世界上已有21个国家和地区采取差别费率的方式⑥。
我国应借鉴国际经验,由我国权威机构对我国投保的金融机构进行评级,按照“差别对待”原则视投保机构的风险等级实行差别费率。立法在确定存款保险费率水平时,要注意基础费率的确定要科学,各等级间的差别要合理。要避免为减轻银行负担而导致保险费率过低,从而收不到存款保险的真正效果;但也不宜过高,因为我国银行的收益水平普遍不高,过高的保险费率会加重银行的负担,而导致这一制度的流产。
(六)确立科学合理的理赔标准
存款保险制度的一个基本目标是保护居于多数的小额存款人的利益,因而决大多数实行存款保险制度的国家都对投保的存款规定了最高限额,对限额的存款给予赔偿,而对超过限额的那部分存款拒绝提供赔偿。国际上对保险限额的确定有两种方法:一种是以本国人均GDP的一定比例为参考设计,例如国际货币基金组织的做法,将保险限额定为本国人均GDP的两倍;另一种方法是把保险限额定为能够使90%的存款人都能得到全额赔偿。我国在确定保险限额时可综合考虑这两种方法。笔者认为可将存款保险最高额确定为10万元人民币,存款数额在五万元以下可全额给予补偿,五万到十万元按比例赔偿,存款数额越高,赔偿比例越低。这样设计可避免存款保险机构的巨额赔偿风险,保护广大中小存款人的利益,同时强化存款人特别是大额存款人对存款银行的选择和制约,从外部促使银行加强经营管理,降低风险。
参考文献
1、范南:《世界各国存款保险模式及其对我国的借鉴》,《国际金融研究》2001年第3期。
2、张丽华 王建敏:《关于我国显性存款保险制度的立法建议》,《政法论丛》2004年第5期。
3、缪剑文 罗培新:《WTO与国际金融法律实务》吉林人民出版社2001年1月版。
4、北京大学的曹凤岐教授在论及当前在中国建立存款保险制度的问题时作出的分析。(见http://finance.sina.com.cn 2005年01月30日 11:16《 证券市场周刊》)
5、郑人玮 郑文莉 :《我国存款保险制度设计》2005年3月14日《金融时报》。
6、伍艳:《从戴蒙德——迪布维格模型看我国存款保险制度的构建》,《理论与改革》,2004年第3期。

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