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试论我国行政法治发展与成就

  一、我国行政法律体系基本形成
  (一)1949年新中国成立至1978年我国实行改革开放
  随着1954年《中华人民共和国宪法》和一批基本法律的颁布,社会主义法制开始建设,我国行政法学进入了一个与中国实践相结合的新发展阶段。自1949年至1978年,我国在行政立法方面颁布了大量行政组织法,例如1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》、1949年《中央人民政府政务院及其所属各机关组织通则》、1950年《省人民政府组织通则》《市人民政府通则》等。同时在行政工作人员方面,也颁布了相关行政法规。例如1950年颁布的《政务院关于任免工作人员的暂行办法》、1950年颁布的《政务院关于各级政府工作人员保守国家机密的指示》、1951年颁布的《政务院关于任免工作人员和招考干部训练学校、训练班学员的暂行规定》、1953年颁布的《各级人民政府人民监察机关设置人民监察通讯员通则》等。在行政管理方面,此阶段以处理历史遗留问题和基本的社会管理为主。例如1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》、1955年《农业生产合作社示范章程草案》和1957年颁布的《中华人民共和国治安管理处罚条例》(以下简称1957《治安管理处罚条例》)等。这一时期我国行政立法以借鉴“苏联行政立法”为主,内容强调阶级斗争,例如1957年《治安管理处罚条例》,就被定位为“人民对各种坏分子实行专政的一个武器”。除此之外,该阶段的行政立法大多原则笼统,精细化程度较低,未能形成系统的行政法律制度体系。
  (二)1978年实行改革开放至今
  1978年召开党的十一届三中全会,使我国行政法立法进入“现代行政法时期”,十一届三中全会提到的“加强社会主义法制”“保障人民民主”一直影响至今。以1982年《宪法》作为我国行政法律体系的根本遵循,我国已经基本形成了由法律、行政法规、地方性法规、规章、地方规章等规范性文件构成的基本行政法律体系框架,包含了行政实体法到行政程序法的全体系行政法律制度。
  从行政实体法来看,“行政三法”的相继问世建立起我国行政行为法的基本法律框架,对行政处罚、行政许可、行政强制行为从设定主体、设定权限,行为主体、行使程序和权利救济等进行了一系列明确细致规定,起到了制约行政权力、保障公民权利的重要作用。以2021年1月全国人民代表大会常务委员会颁布新修改的《行政处罚法》为例,这次修改贯彻落实了党中央重大部署和决策,本着发展要立法先行、改革要于法有据的理念,巩固执法领域已经取得的重大成果。实体法方面的修改内容主要体现了以下三个方面的特征:第一,我国新《行政处罚法》坚持以实际需求为导向,充分满足国家机构改革和行政机制深化改革的需要。例如,本次修改增加行政处罚定义,确定了“不利处分”作为行政处罚行为的关键特征,增加了行政处罚种类,扩大了地方性法规设定行政处罚的权限,进一步规范了委托行为等。第二,我国新《行政处罚法》坚持权由法定的法治原则,贯彻落实党中央全面推进依法治国的基本方略。例如,本次修改首次规定“综合行政执法”,严格了行政执法责任等。第三,理论研究成果不断被吸收到行政立法之中,例如本次修改即在行政处罚主观要件方面采纳了过错推定原则。
  从行政程序法来看,1989年颁布的《行政诉讼法》,正式建立起我国“民告官”的行政诉讼制度,该法以“规范行政权,保护公民权利”为立法目标,我国法制建设开始转向以人为本,构建起“权利本位”的行政法律体系。其次,我国也正在对行政复议立法进行试点,在不久的将来行政复议相关立法将全面修改,虽然我国现阶段还没有统一的“行政程序”立法,行政程序的相关规定散见于各行政法律规范的实体法之中,但随着经济社会的不断发展,改革创新的不断深入,经验的不断积累,我国行政法律体系也必将不断地成熟和完善。
  二、我国行政法学理论体系基本建立
  (一)从“管理论”到“平衡论”的发展
  新中国成立初期,受苏联行政法学的影响以及出于稳固新中国社会管理秩序的需求,我国行政法学理论研究以“管理论”为主流理论。“管理论”主张在行政机关和行政相对人之间,侧重规范行政相对人的行为,以保证行政管理目的的顺利达成。“管理论”思想指导下的行政立法大多强调“压制型”行政模式,即采取偏强制性的手段管理公民,公民权利难以得到有效保障。随着我国《行政处罚法》《行政诉讼法》和《行政复议法》相继颁布,管理论思想越来越不能适应实践的发展,逐渐产生“控权论”和“平衡论”思想。
  “控权论”于20世纪80年代开始流行,其主张控制政府公权力,规范政府行政行为,其将“依法行政”作为其基本原则。以罗豪才为代表学者的“平衡论”则主张规范行政权力和保障公民权利二者应当保持平衡,该观点认为行政主体与行政相对人之间呈现一种双向互动关系,在这种互动关系之中,二者的权利义务应当保持均衡。此种理论下,行政机关应当提升软性行政手段的适用范围,减少命令、强制等手段的适用。平衡论的思想不仅为行政法的理论研究提供了新的研究框架和进路,同时也更能为当下面临诸多挑战的现代行政法提供更充分的理论支撑。
  (二)行政法基本原则渐趋成熟
  伴随着行政法治理论与实践的发展完善,我国行政法逐渐确立了六大基本原则,即合法性原则、合理性原则、程序正当原则、诚实守信原则、高效便民原则、权责统一原则。
  1.合法行政原则。合法行政是行政法的首要原则,也是行政法律关系与其他法律关系的主要区别,该原则主要包括“法律优先”和“法律保留”,即行政机关的任何行政行为都应当在法律规定的框架下开展,必须得到法律的授权,不得与法律相抵触。没有法律规定的情况,行政机关也不得作出影响或者减损公民、法人或者其他组织合法权益的行为。该原则属于满足形式行政法治的要求,其与满足实质行政法治要求的合理性原则一道实现行政法治基础性原则。
  2.合理性原则。在行政机关依法行政、满足正当程序的基础上,依法治国对行政行为提出了更高的要求,即行政行为必须满足合理性原则。合理性原则的主要内容是公平公正对待、作出行政行为时应当考虑相关因素以及比例原则。该原则作为实现实质正义的重要部分,有助于公平正义价值的实现,也体现了对行政相对人合法权益的更高保障,实现行政程序与行政效率的动态平衡。以比例原则为例,其在我国《行政处罚法》《行政强制法》《行政复议法》《行政诉讼法》中都有所体现,例如《行政处罚法》第五条就明确规定了行政处罚应当符合过罚相当。我国《行政复议法》和《行政诉讼法》也将“明显不当”列为审查标准。在我国的法治建设中,合理性也体现在行政法律体系的方方面面。
  3.程序正当原则。我国一直以来有着“重实体轻程序”的传统观念,而程序正当原则作为现代国家行政立法的基本原则之一,其重要性越来越被立法者所重视。在我国1996年颁布的《行政处罚法》第一次明确了程序正当原则,并逐渐把这种观念落实到一系列的制度规范之中。新修改的我国《行政处罚法》也进一步完善了行政处罚程序,使其更加科学理性。我国《行政诉讼法》也将“是否符合法定程序”作为判定行政行为违法的重要标准之一,违反法定程序的视情节轻重给予撤销或者确认违法等判决。程序作为理性的产物,其程序制度的设计有助于整个社会,尤其是行政机关的理性运行。正当程序原则作为支撑形式正义的基石原则,目前我国已有规定的法定程序主要有:行政回避、行政听证、申诉程序、告知程序、送达程序等。
  除上述较为重要的原则外,行政法基本原则还包括:其一,高效便民原则,主要包含两个子原则:一是行政效率,行政机关禁止不合理延迟、拖延履行法定职责,应当遵守时限要求;二是便利当事人原则,行政行为过程中,应当秉持着便利当事人的服务态度和办事原则。这也是建设服务型政府的重要体现。其二,诚实信用原则,即要求行政行为发布的信息、作出的行政行为应当真实、有效,并且保持一定的稳定性,加强政府公信力,不能朝令夕改。其三,权责一致原则,要求行政机关依法行政,行使行政权力应当受到相应的监督、承担相应责任。一方面要赋予行政机关履行行政职责的必要权力,加强执行力,提高行政效率,保证政令畅通,另一方面要求政府用权受监督,严格依法定授权按照法定程序,做到依法行政,否则将受到法律上否定的不利评价,承担相应的法律后果。
  三、我国行政理念实现重大转变
  (一)从“依政策办事”向“依法行政”转变新中国成立后,面临的艰巨任务是在短期内快速使国家恢复农业、工业生产,平稳过渡到社会主义生产建设上来,这是1949年至1956年党和政府的工作重心。当时颁布的行政立法多为行政组织方面的立法,且行政管理立法水平有限,可执行性较差。因此,该时期行政工作仍以党中央重大决策、会议文件、上级指示为主。1978年十一届三中全会召开后,彭真同志明确表示“要从依靠政策办事逐渐过渡到不仅依靠政策还要建立健全法制,依法办事”。1993年我国《政府工作报告》首次提出“依法行政”,同年国务院《关于加强政府法制工作的决定》进一步明确了依法行政的意义和要求内容。1997年,党的十五大更进一步,在“依法行政”的基础上明确提出将“依法治国”作为基本方略。2004年我国《全面推进依法行政实施纲要》则正式提出要推进依法行政,建设法治政府。党的十九大把全面依法治国上升为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。党的各次会议和习近平总书记的重要讲话都体现了行政法治在推进我国全面依法治国中的重要地位,行政法治的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在推进依法行政、实现行政法治的过程中,深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想的精髓要义,坚持党的全面领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。我国的行政法治也必将在“十四五”规划和2035远景目标中不断完善和发展,努力适应经济社会发展的需要,发挥法治保障的基石作用。
  (二)从“管制型政府”向“服务型政府”转变新中国成立后,我国开始实行计划经济,在此种环境下,政府可以称之为“全能政府”,其特征是以强制性手段管理控制国家经济、文化、社会事务,公共空间、社会生活被公权力全面渗透,处于行政权力的管理控制之下。1978年后,我国开始发展中国特色社会主义市场经济,市场活力得到很大释放,经济的快速发展和行政理论研究的不断深入都对政府提出了更高的要求,在中国共产党的领导下,我国政府体制开始走上改革之路。回顾历史,历次的政府体制改革都在不断精简政府机构,转变政府职能,以适应经济发展的脚步。党的十六届六中全会正式提出了“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能”的任务。改革开放40年来,我国不断深化对服务型政府建设的认识,尤其是党的十八大以来,政府机构继续纵深改革,推进政府职能加速向服务型转变。我国也实现了从“管制型政府”向建设“坚持以人民为中心”“全心全意为人民服务”的服务型政府的重大历史转变。

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