中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）30-0092-03
党的十八大报告，从全局和战略的高度，强调要全面深化经济体制改革，并对当前及今后一个时期加快改革财税体制、完善公共财政体系提出了明确要求。认真学习领会，就应以科学发展观为指导，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以保障和改善民生为立足点，加快财税体制改革，完善公共财政体系，更好地为全面建成小康社会服务。近年来，全国各地方财政部门按照公共财政体系建设的要求，在大力发展经济促进财政收入持续稳定增长的同时，不断完善财政支出结构，强化财政支出管理，财政保障能力和水平不断提高，有力促进了地方经济发展，但受体制、机制因素制约和地方发展客观实际等因素影响，地方公共财政保障体系建设中仍存在一些问题亟待解决。因此必须尽快完善公共财政制度，建立社会主义公共服务体制，推进公共服务均等化，以实现构建社会主义和谐社会的目标。
一、地方公共财政保障体系建设中存在的问题
（一）财权与事权不匹配，中央与地方财政保障范围不清晰，地方财政保障任务日益艰巨
按照现行财政管理体制，中央与地方实行分税制。国家分税制改革以来，中央财政收入占比重较大，地方财政收入规模有限，公共财政保障资金来源不足。以天津市为例，天津作为老工业城市，产业结构目前仍以工业为主体。由于财政体制原因，工业税收地方留存比例小，影响天津地方财政收入规模。特别是国家分税制改革以来，集中了地方的增值税、消费税、所得税等收入，并给予地方政府上划中央两税增量返还政策。从实际执行情况看，由于中央对地方算账方法原因，中央对天津市的返还额占市实际上划中央两税额比重逐年降低。与此相对应的是，地方事权不断增加，国家、省各项财政民生补助标准逐年提高，推进基本公共服务均等化，都需要地方财政配套支持，支出需要明显快于收入增长。加之国家政策调整往往是在预算执行当中出台，进一步加大了地方财政压力。近年来，国家已经连续多年提高养老金发放标准，由于国家只对平均养老金提标水平40%进行补助，人均提标额的60%需要通过保费的增收和地方财政补助解决。此外，启动新型农村和城镇居民养老保险、医疗保险等民生政策，公益社会事业类国债项目建设等，都需要地方财政配套支持。
（二）部分财政保障标准与地方实际不协调
国家出台部分财政规定时实行一刀切政策，而未能充分考虑各地区之间的经济发展先后、经济结构等差异，这在一定程度上影响了财政资金的使用效益。如，中国部分东部沿海城市与其他中西部地区经济发展起步时间有先后，部分发达地区经济发展、城市建设等已取得显著成就，但其他地区目前仍处于发展进程中，而国家在制定政策时，要求所有地区土地出让收益提取10%用于教育支出。这样发展，财政用于促进经济结构调整和产业结构升级方面的资金就所剩无几了。此外，部分部门或地区在研究制定相关支出政策标准时，往往参考其他发达地方做法，未能充分考虑地区经济发展实际和财力状况，从而导致相关政策超出了地区财政的实际承受能力。
（三）地方财政保障范围仍需进一步规范
受各种因素的影响，公共财政的保障范围过宽，且呈逐渐扩大的趋势。在制定财政保障政策时，往往将凡是与社会大众相关的全部界定为公共产品与公共服务范畴，而忽视了在地方经济发展过程中实际存在的阶段性差异。其次，财政资金供给仍存在“越位”现象，部分领域是否应由财政保障仍需进一步研究和探讨。如，供暖、自来水等公用事业，涉及群众基本生活的，财政应予保障，但对于涉及生产经营的，不应属于公共财政保障范围。最后，按照财权事权相结合的原则，各区县的各项支出应由区县财政自行承担。但目前很多区县受财力规模限制，大量刚性支出缺口需市本级帮助解决。而且有些个别地区逐渐形成了依赖意识，已有刚性增支便向市本级、省本级“等、靠、要”，对省、市本级的正常预算执行造成了较大影响。
二、完善地方公共财政保障体系建设的思路探讨
（一）以公共化为取向，科学界定财政保障范围
公共财政的本质特征在于其公共性，即满足人们的社会公共需要。社会的公共需求包括两个方面的内容，一是政府保证履行其职能的基本要求，诸如国防、外交、司法、公安、行政管理等保证政权运转需要以及基础教育、卫生保健、基础科研和环境保护等与民生密切相关的需要。满足这部分需要是政府必须履行的基本职能，具有相对固定的性质，可以称之为基本公共服务需要；二是其余的社会公用需要，诸如高等教育、应用性研究等，这部分公共需要有明显的“公共选择”性质，是否要由政府来满足，受到资源配置的效率、居民的公共消费偏好、政府的财力状况等因素的影响，可以称为一般公共服务。
公共财政的保障范围应以公共化为基础，结合地方发展实际，合理确定保障重点，不宜不考虑地方实际而盲目扩大保障范围，四面出击，最后导致哪个也没保障到位的局面。一个地区多数人的需求层次结构，与经济发展水平、科技发展水平、文化和人民受教育程度直接相关。针对中国经济转轨时期的特殊国情和我市现阶段经济发展状况，在现阶段财政收入与财力仍显不足的情况下，公共财政应重点保障人们生存、安全、教育等最基本的需求，并结合地区经济社会发展和财力实际，循序渐进。同时，按照市场经济要求，应与财政脱钩，逐步走向市场。清理和规范事业单位的财政经费供给范围，坚决清理不符合财政供养条件的人员，严格控制新增财政供养人员，努力减轻财政支出压力。 （二）以均等化为主线，努力构建与经济发展水平相适应的财政保障机制和支出标准体系
中央提出要推进基本公共服务的均等化。“均等化”字面理解为均衡、相等的意思，而均衡有着调节、平衡的过程，最后达到了相等。均等的内容包含两个方面：居民享受公共服务的机会均等和居民享受公共服务的结构均等。相比之下，结构均等更重要。
均等化的标准有三种理解：一是最低标准，即要保底。这个均等化就是要托一个底，是政府应该提供的诸如普及义务教育、实施社会救济与基本社会保障等，对其应该保证的最低限度的公共供给，必须由政府托起来。二是平均标准，即政府提供的基本公共服务，应达到中等的平均水平。三是相等的标准，即结果均等。这三个标准并不完全矛盾，实际上这是一个动态平衡的过程，虽然是社会福利水平不断提高的过程，但也是社会经济发展动力不断减弱的过程。而且在此过程中，提供保障的彩礼也越来越大。在社会主义初级阶段，最低标准是必须的，也是恰当的，这种标准承担了基本的保障责任，最大程度上保障和刺激了社会发展的动力。因为要想过好日子，必须靠自己努力，这就给经济发展提供了极大的动力。平均标准使大家不用奋斗，就能过上中等水平的生活，就会在一定程度上削弱了社会发展动力，这种标准存在的前提是社会的道德水平较高，生产力高度发达，政府财力比较雄厚。相等的标准是共产主义的理想标准，也是社会主义奋斗的目标。社会在经济发展水平和财力水平还不够高的情况下，一开始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目标是实现均等。
现阶段就各地方财政保障的标准来说，由于地方财力普遍有限，对于涉及民生的基本公共服务需求，应该秉承“量力而行、尽力而为”的原则，结合地区经济社会发展和财力实际，合理确定保障标准，循序渐进。满足民生需求应从公共产品的设计定型起步，从满足本地区社会公共需求出发，首先从本地区人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手。由于地区之间经济及社会发展程度不同，财政实力差异较大，保障标准和保障程度可以不完全相同，地区之间不应不切实际地盲目攀比。同时，要逐步建立动态财政支出标准体系，实现社会保障水平、公共文化体系建设、基础设施、公益场所、人员工资等与经济发展水平相挂钩，使全市人民共享经济发展成果。
（三）结合地方实际，制定科学的保障方式
对教育事业要区别不同层次给予差别保障，义务教育应由政府全额保障，非义务教育应采取市场为主、政府补贴为辅，通过“公立与私立并存、相互补充、共同发展”的办学模式，实现教育的多样化发展。对科研支出要区别性质采取不同的支持方式，基础研究要由财政资金给予支持，应用研究要用法律形式保障研究者权益，加大专利保护力度，政府要参与基础科学与科学研究的生产，鼓励和引导包括私人部门在内的各种社会力量参与基础科学和考新技术的研究与开发。对医疗卫生支出要根据不同属性采取不同的支持方式，基本医疗要采用个人付费、企业和政府补贴的方式，特需医疗应立足于消费者个人付费，建立“公立与私立医院并存、相互竞争、共同发展”的医疗体制模式，实现医疗卫生事业的多样化发展。
（四）支持经济发展，巩固公共财政保障体系的财力基础
经济发展和收入增长是提高公共财政保障能力的前提和基础。在地方经济正处于快速发展的过程中，在优先保障基本支出和重点支出需求的基础上，财政应视财力可能适当安排支持经济发展及相关建设性支出。要创新财政支持方式，充分发挥财政资金的导向和带动作用，利用贴息等手段，吸引社会资金投入，促进经济结构调整和产业结构升级。要根据基础设施类型和区域的不同，强化对基础设施建设的支持力度，根据公共设施、公共工程、其他交通部门性质上的不同差异，在成本确认、成本补偿方式等方面确立不同的支出政策。对道路及交通的成本补偿可采用收费、收税及其他方法；对自然垄断的基础设施要进行价格管制；对非经营性基础设施建设应主要采用财政投入，其他可采用财政贷款贴息等方式促进社会资本投入。
（五）强化收支管理，提高财政资金的使用效益
要进一步做大收入规模，努力提高税收收（下转105页）（上接93页）入比重，不断优化财政收入结构，提高财政保障能力。大力压缩一般性支出，认真落实中央关于进一步做好党政机关厉行节约工作的要求，严格控制一般性支出，加强因公出国、公务车辆购置及运行、公务接待等经费审核管理，努力降低行政成本。同时，深化部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政管理改革，统筹政府各项财力资源，建立完善预算绩效评价体系和财政监督，提高财政资金的使用效益。
