中图分类号：D632 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）12-0031-03
基金项目：国家社科基金一般项目“西部地区承接产业转移与促进就业增长互动机制研究”（14BJL097）。
作者简介：安锦（1978-），男，山西大同人，内蒙古财经大学财税学院副教授，硕士生导师，武汉大学公共管理博士，研究方向：公共经济与公共政策、就业与社会保障、产业经济研究。
1998年联合国基金会《儿童权利公约》，对“流浪儿童”作出了权威定义：流浪儿童指的是年龄在18周岁以下，离开家庭或监护人，流落于社会超过24小时，造成基本生存条件失去可靠保障而陷于困境中的少年儿童。2011年贵州毕节5名10岁左右的男童惨死垃圾箱内，震惊了中国社会。2014年2月，李克强总理颁布了中华人民共和国国务院第649号令，《社会救助暂行办法》自2014年5月1日起开始施行。
一、我国流浪儿童的生存现状
“流浪儿童”按照居住方式可划分为Children on the street和Street children两类，这是国际上普遍的划分方法。前者被称为不完全流浪，即白天在外，晚上回家;后者被称为完全流浪，即居住在街头，无家可归。我国流浪儿童的生存现状具有以下三个特点：
1.群体数量较为庞大，救助效果微弱。流浪儿童问题是一个世界性问题，联合国儿童基金会统计资料显示，全球约有1亿到1.5亿流浪儿童。由于统计标准和口径不统一，我国流浪儿童具体数量很难准确测定。就目前的关于“流浪儿童”采用的数据来看，绝大多数研究者认可的数据是100万到150万之间。《中国流浪儿童研究报告》显示，截至2009年底，全国有流浪儿童救助保护中心116个，床位0.4万张。全年救助城市生活无着的流浪乞讨未成年人14.5万人次。这意味着数量庞大的流浪儿童中只有十分之一的流浪儿童得到了救助。
2.生存状况恶劣，身心健康损害严重。流浪儿童居无定所，食无定时。他们一般在街头、公园、火车站、工地、菜市场、桥下等地方居住，主要靠乞讨为生，衣衫褴褛，有的捡垃圾、做廉价小工。他们都没有接受义务教育和计划免疫，患传染病的风险很高。流浪儿童被歧视、辱骂和驱赶是常态，有的甚至受到身体上的虐待，女童和残疾儿童尤其如此。可想而知，撒谎、欺骗、偷盗、打架骂人、不信任或仇恨成年人、怨恨社会等行为。性格孤僻、自闭、自私、自卑、戒备心强等心理问题往往伴随着他们的成长，他们的身心健康受到了极大损害。
3.基本权益难以保障。乞讨是流浪儿童的主要谋生手段，约占90%以上，但有绝大多数流浪儿童的乞讨是假的，受到不法分子的指使和利用，进行“职业化”乞讨。这些所谓的“父母”暗中操控儿童乞讨、残疾青少年沿街乞讨、“母亲”怀抱婴儿当街乞讨、故意致残儿童强迫乞讨、谎称家里灾荒或亲属绝症跪街乞讨、街头表演乞讨等。更有甚者，一些流浪儿童还被成人利用从事盗窃、抢劫等违法犯罪活动。
二、流浪儿童社会救助的困境
1.政府救助机构规模小，救助职能单一。我国目前救助机构每年最多可救助流浪儿童10万人左右，与每年百万的流浪儿童相对比，救助规模与能力远远滞后于实际需求。流浪儿童救助中心一般隶属于救助管理站，独立性较差，资源较少。救助机构的职能单一，专业人才严重不足，缺乏相应的专业教师、心理医生和医护人员。简单粗糙的救助工作方法难以满足流浪儿童特殊群体的需要，甚至出现了虐待流浪儿童的现象。
2.救助效果较差，长期滞留和重复流浪问题严重。流浪儿童救助中心的主要任务是对流浪儿童进行紧急和短期救助，只是一个临时性的救助机构，而回归家庭、福利院接收、家庭收养等实施过程与其他部门的相互衔接渠道仍不畅。民政部门的统计显示，在我国每年15万人次的流浪儿童中，40%有两次以上的流浪经历。2003年颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定，流浪儿童需要其亲属或流出地民政部门接回原籍安置，但执行中却普遍存在家属不愿接，流出地民政部门相互推诿、扯皮等情况。
流浪儿童救助中心基本救助流程图
3.法律机制不健全。目前我国还未出台专门的流浪儿童救助保护法，2006年修订的《未成年人保护法》对未成年人保护的相关规定不够清晰，并没有对剥夺监护权后未成年人如何安置做出明确规定。如果流浪未成年人不愿接受救助，法律法规是不允许强制救助的，这无形中增加了救助管理的难度。《社会救助暂行办法》自2014年5月1日起开始施行，但效果有待在实践中进一步检视和完善。
4.社会参与不足，民间组织管理制度落后。现代社会的和谐依靠的是市场、社会、政府共治而后达到善治的结果。解决流浪儿童的问题更应该充分发挥非政府组织的民间社会力量。但是由于种种原因，我国的民间救助力量一直发展滞后。森森孤学院是四川男子姜林在重庆筹资成立的一家民间孤儿院，2010年因为“未经审批不合法”无奈解散。当地民政局和教委就注册一事互相推诿称不在各自的管辖范围。之所以出现“无章可循”的现象，根本原因在于政府担心民间组织因为管理制度的落后而产生谋利、虐待等负面影响，但这也导致政府自己做不好而又不让民间做的两难选择。
三、流浪儿童社会救助机制的构建与完善
1.明确政府的主体责任，完善政府主导机制。“社会救助”（Social Assistance）是社会保障的最后一道安全网，这里的“社会（Social）”并不是国内一些政府部门和专家学者所指的“非政府”“民间组织”等泛化含义（社会保险），它指的是对于遭受自然灾害、丧失劳动能力或者其他低收入公民，有权向国家或政府请求物质和精神救助，以维持其基本生活需求的社会权利和社会制度。因此，社会救助是公民的基本权利和政府的责任所在。时至今日，我们应该将民间行为从社会救助中划分出去，明确社会救助就是国家和政府不可推托的责任。而民间互助互济的社会行动应该由《慈善事业法》去调整和规范。对于具有失职行为的政府和官员，要追究其法律责任。据报道，在贵州省毕节市七星关区学院路流仓桥办事处门口，5个十岁左右的男孩丧命于此处的垃圾箱中。这起事件被警方定性为“意外事故”，这起悲剧清晰地暴露出七星关区在救治流浪儿童工作方面的漏洞：政府责任意识不强，专业救助站缺位、巡查队人员不足。七星关区没有救助站，没有建立专门的救助机构。救助工作是委托殡葬执法大队进行的。执法大队原来有18个编制，现在实际正常履行职务的就是9个人，负责整个城区的6个办事处，辐射面积30多平方公里，光巡查这个城区就要一天时间，政府根本没有起到主导作用。 2.加强立法，完善法律保障机制。发达国家也有流浪儿童，但是他们的居住、上学甚至其父母的工作能力培训都有相关的法律政策加以严格的保护。美国2002年通过的《麦金尼――凡托无家可归者援助法案》就规定流浪儿童有免费受到公立教育的权力并应有一名事务专家专门负责教育的计划和服务，以保证“生命不能因出生地不同而有所差别”。我国早就施行了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，但立法层次不高，法律保障机制不够完善，还没有形成救助保护工作的合力。我国社会救助立法应该确立国家责任原则，建立以政府救助为主导，民间参与为补充的社会救助模式。社会救助法把国家责任用法律的形式确立下来，使之转化为国家对公民必须的法律义务，以便让社会救助的义务主体――国家能更好地去履行自己的职责，在此基础上，建立以政府救助为主导，民间参与为补充的社会救助模式。在国外，虐待儿童的行为是法律的高压线，而在中国还是一条虚线。虽然形式上禁止但定性模糊，而且处罚甚微。目前中国的刑法中没有独立的虐待儿童罪的罪名。如果虐待儿童行为没有造成死伤后果，按照现行刑法将很难追究大多数虐童者的刑事责任，即便这种虐待儿童行为的性质十分恶劣。从2013年开始，全国妇联就已经开始起草《国家临时监护职责具体实施方案》，试图利用对强制通报和国家临时监护义务的认定来强化地方政府对儿童保护的义务和责任，但是这还远远不够。民政部应抓紧修订《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，以协调相关部门在打击整治、主动救助、教育矫治、回归安置、源头预防等环节或工作任务中积极承担责任，及时通报情况，共商措施。
3.构建家庭、社会、学校“三位一体”的早期干预机制。流浪儿童的失助源自家庭、社会、政府部门各个责任主体的角色失位。《农村留守流动儿童状况调查报告》显示，2008年全国农村留守儿童的总数约5800万人，近3成留守儿童家长外出务工年限在5年以上。从年幼起就和父母长期分离，多数留守儿童缺乏安全感，不愿与人交流，性格内向、胆小、自卑，甚至养成沉迷游戏、吸毒、赌博等恶习，最后走上违法犯罪道路。因此，作为孩子第一监护人的父母，要加强对子女的责任意识，尽可能抽出更多时间来关心孩子，教育孩子。社会方面，要全面落实城乡低保、孤儿保障、临时救助、医疗救助等社会保障制度，切实帮助困境儿童及其家庭解决实际生活困难。加强社区、居（村）委会对流浪儿童的帮教和源头预防。学校也应像欧美发达国家那样，构建针对儿童辍学的一系列应急措施，校方安排专人详查，摸清孩童去向，避免其逃学、辍学或者被不法分子利用。为了防止重复流浪，对这些“问题”少年儿童的救助期限应以流浪儿找到监护人为限，并将救助与教育相结合，通过开设思想品德课、法制课、心理课、文化课，对流浪少年儿童进行心理、品行矫治并保障他们的受教育权。同时，鼓励社会各界以“双休日父母”、志愿教师和捐款捐物等多种形式参与流浪儿童救助工作。
4.建构多元化的城市社会救助机制。流浪儿童社会救助是一个系统工程，牵涉到前期的预防、具体的救助行为、妥善安置、教育和矫治回归等各个方面，需要政府、救助机构、学校、社区、家庭等各方协同共进。这就需要明确各方责任和各自权利，形成一个整体的救助网络对流浪儿童进行全方位的救助，从而使他们回归主流社会时实现真正的心理、人格回归。多元主体共同参与社会管理是一种全新的决策和治理机制，即政府、公众、专家、新闻媒体、企事业单位、社会组织、人民团体等社会各主体共同讨论、共同协商、共同决策社会公共事务，政府敞开民众表达的大门，民众畅所欲言，为政府献计献策。这是一种参与式民主，其核心价值在于使政府与民众关系得到持续良性发展，达到最佳和谐状态，以实现政府对社会的良好治理，最终实现善治。
目前，我国社会救助的民间组织比较欠缺，没有出现一个像样的龙头性组织，也没有发达国家和地区具备的儿童保护组织和专业的工作人员，尚不具备社工及时发现问题的机制，往往是在孩子已经到流浪的地步才开始想办法。广义的流浪儿童社会救助是指基于人道主义和社会公平，政府、企业、非政府非营利组织以及公民个人等为流浪儿童提供包括基本物质、心理健康、受教育、回归与发展等需求在内的多种需求。社会救助是现代社会保障体系的最后一道安全网，是维护社会底线公平的一种制度安排，也是维护社会弱势群体生存权的最基本要求。在我国，流浪儿童社会救助制度应发挥政府的主导作用，同时，大力支持和引导民间的救助力量，发挥民间社会组织扎根于社区的优势，实现对流浪儿童的全方位救助。
