解决“三农”问题一直以来是体现我国“为人民服务”宗旨的途径和重要目标，而且，如何加强农村基层治理也是“三农问题”研究的重点。自十八届三中全会以来，我国大力推行民主建设，发展基层民主是发展社会主义民主的基础性工作。另一方面，基层民主是社会主义民主最广泛的实践，发展基层直接民主，有利于提高全民的民主素养，为发展社会主义民主进一步创造条件。经过多年的探索和实践，中国共产党领导亿万农民找到了一条适合中国国情的推进农村基层民主政治建设的途径，这就是实行村民自治。村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。村民进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民自治已成为当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一种有效方式。但是村民自治过程中存在着大量问题阻碍了农村基层治理的发展。所以如何在农村整体化改革进程中，提高基层治理的水平和力度，是问题的关键。
一、存在的问题分析
农村基层治理自身存在很大问题。乡村治理功能弱化甚至瘫痪.在短时间内农村很难自觉和自发的完成基层治理的法治化。这些问题主要集中体现在基层社会管理、基层公共服务以及村民参与问题上，归根结底仍是基层治理能力不够。为了改善这一局面，需要我们创新基层社会管理体制、重新认识农村的公共服务、提高村民参与的积极性。
（一）现代化进程的发展带来的村民候选干部危机
现代化工业技术的发展，大量外资在城乡进行投资建厂，在促进农村生产力进步和经济发展的同时，对农村的很多方面带来了巨大的冲击。村民收入得到很大程度的增多，大量的农村人口搬到居住环境相对较好的城市生活。工业化和城镇化的快速发展，大量土地变成水泥地、高楼大厦，农民的土地收入相对于在企业和工厂的收入较少，造成了我国这一人口大国无人种地、有地没人种的农业危机。大量成年人在外学习并留在城市从事“非农”工作，年轻人处于“离农状态”，农村“老龄化”和“少龄化”问题严重。我国实行严格的计划生育政策，更多的选择在城市买楼房、工作。居住在农村的人口逐步减少，是造成了候选村干部危机的直接根源。而且，在科学技术带动经济发展的今天，村民干部自身素质教低，很难带动农村农业经济发展。在城乡二元结构转化的宏观进程下，村民候选干部的匮乏会是一个长期性存在的问题且具有不可逾越性。
（二）村干部对村民定位带来的农村基层治理危机
首先，在城乡二元结构下，在现代化工业化信息化进程中，“离乡潮”的出现，大多数年纪较大的留在农村，很难将自己定义为历史主体，主人翁的地位，再次，农民自身政治素养比较低，基层治理的参与积极性不高，很少表达自己的意愿，虽然大多数农村都有政务公开栏，但村民不懂甚至不关心，不过问的局面。农村干部在进行社会管理时，只注重完成自己任期内的成绩，只认识到农民对经济社会的发展的重要性，并没有充分认识到占全国大多数的农民对政治变迁的意义。没有带动农民政治参与的积极性。村民的权利被弱化，形成一种单向式的压力型政府。村民很少提出意愿和意见，甚至村干部很少接受村民的意见。被治理对象的意愿构不成决定性要素甚至无足轻重。所以在基层治理过程中，村干部并没有根据市场化来进行乡村建设，只是单纯的自上而下的被动式接受，很难有创新性发展。而且村干部存在“天高皇帝远”的心态，干好干不好一个样。
（三）城乡二元结构下的旧的农村治理体制使问题复杂化
戴维?奥斯本认为：政府决定社区、州和国家的发展前途；它们进行更多的决策在于使更多的社会和经济机构行动起来，保证其服务能满足社区的需要。随着中国工业化、城镇化的不断推进，农村社会正在由传统社会向现代社会转型，农民不再是均质的社会群体，农村也不再是单一的同构性社会；农村多元利益主体的格局逐步形成，城乡之间的利益关系、农村不同社会阶层间利益关系日益复杂化；农村中社会公共生活危机显性化，一些问题日益成为农村社会矛盾的焦点。由于人力、财力与物力的局限性，农村基层政府应对危机力不从心。
（四）村民直接选举带来的领头人自身问题
以前的村干部是由乡镇政府指派村干部完成上级指派的各项任务，村领导对政府指定的工作都能执行。在实行村民自治后，村干部由村民直接选举产生，从而使村委会和乡镇政府之间的隶属关系发生了根本性变化，村民自治使乡镇政府对村委会的约束力大大降低。所以乡镇政府有时候会根据现任村长对乡镇的态度来决定是否推迟选举。其次，在农村选举过程中，由于地域的限制，在选举过程中形成了受家族或宗教影响，村民更愿意选择自己本家同姓的人当选；在选举前，候选人可能会对选民进行拉拢，改变其选举意向；或是选大姓来做村领导，不强调村干部的领导能力和治理能力等一些实质性的要求。在一些偏远地区，这种问题更加突出。
（五）经济待遇和政治升迁：利益激励带来的领导人危机
中西部地区经济发展相对落后，中西部地区的农村村干部收入相对于东部地区村干部等公务员的工资待遇较低，工资待遇存在地域性和阶层性差距，在农村工作的人对现状不满意，这也是造成很多基层干部通过各种考试去发展比较好的城市或者晋升职位的原因；其次，现行的《公务员法》规定：“工资与职级挂钩”，最近出现的公务员”晒工资单”现象，近几年来物价几番上升，但是工资没有根据形势变化而相应地变化，很多公务员对工资不满，不能满足自身需求。这一问题也造成很多人不愿意到基层工作也不愿意到西部偏远地区工作。
第二，不仅基层工作人员经济待遇相对较低，从政治前途上来看，基层工作人员缺少晋升机会，晋升岗位有限，竞争力非常大，有些地区的村长一直在村里任职，一方面因为在基层压力小和家庭原因；另一方面就是因为晋升机会小，多年一直在基层就职。所以，现在很多年轻公务员很少选择到基层工作，导致基层干部接班人缺少年轻力量。
二、改进策略
基层治理接班人问题是历史发展的必然趋势， 就目前情况来看，改革是推进解决基层治理“接班人”问题的关键，在城镇化不断发展的情况下，如何满足基层接班人的利益需求继而保证基层有接班人是问题的重中之重。虽然农业人口仍占很大比例，但是他们外出打工，不从事农业生产，具有非农性，所以提高农民经济收入，改进基层工作人员的待遇，完善基层选举制度，进一步深入理解新型基层治理机制的阶段性特征与进程，进一步转变基层政府职能促进新型基层治理机制的建立与完善；进一步完善新型基层治理组织架构与运行效率。四是，进一步培育与提高村民治理意识与能力。更多还原基层治理的本质，不断提高利益激励机制，才能更好的解决农村基层治理接班人问题。（作者单位：聊城大学）
