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财政项目支出绩效评价刍议

  财政项目支出绩效评价是对项目支出的经济性、效率性和效益性进行综合分析评价,以期提高资金使用效益和公共财政管理水平。随着财政项目资金支出的逐渐增多,越来越多的项目纳入绩效评价范围,绩效评价已经成为财政管理的重要环节,并将逐步演化为一种常态化、程序化的预算绩效管理手段,应直面现实问题,借鉴好的经验和方法,提高绩效评价水平。
  一、当前项目支出绩效评价存在问题
  (一)法规和制度支撑不够
  目前,法规层面,国家尚未出台一部有关财政项目支出绩效评价方面的法律法规;制度层面,政府部门也没有形成保障绩效评价稳步推进的制度,制约了财政项目支出绩效评价工作的深化和拓展。结果是绩效评价法规根基不稳,机制约束力不严,评价对象可选.评价结果的好坏也无一定之规,缺乏法律和制度支撑,财政项目支出绩效评价工作就不能坚定有序地开展。
  (二)绩效评价的现实意义不够明确
  对绩效评价的现实意义有认识误区,不够明确。一是绩效评价工作没有得到足够重视和有力支持,大部分单位对财政项目是为了评价而评价,形式大于内容的倾向在现实工作中较为明显。往往把绩效评价混同为另一种形式的项目审计,注重资金的分配和使用、项目预算执行率和进度,而忽视效益评估,把绩效评价简单化为就是找问题,不能对问题成因和影响进行全面深入分析,更不可能提出相应整改措施。二是错将绩效评价与预算编制相混淆误解,想方设法追求逻辑上和数据上的完整性和准确度,对绩效评价指标背后的意图不求甚解。不能够正确认识、明确绩效评价的重要性.财政项目支出绩效评价工作就不可能顺利地进行下去。
  (三)绩效评价工作的培训和推广不够充分
  财政项目支出绩效评价工作开展也有数年,但大多数单位,从领导干部到普通职工,对财政项目支出绩效评价工作知之甚少,绩效评价工作培训和推广的对象不够广泛,绩效评价理念不够深入人心。政府部门组织的培训和工作会议,基本上都是各单位财务人员参加,接受培训和工作任务,乃至后期的绩效自评工作等基本上也都是财务部门完成并上报,项目执行和管理部门参与度过低,单位领导干部往往对项目的绩效评?r也只是泛泛了解,认为不过是财务工作的一部分。绩效评价的培训和推广不充分,必然会影响财政项目绩效评价工作的质量和有效性。
  (四)绩效评价指标体系的科学性和规范性有待进一步完善
  现阶段,评价指标体系不够科学规范的问题主要表现在几个方面:一是绩效评价指标体系综合性不够,权重配比不够科学,过于侧重项目的合规性和完成率,对项目效益的评价明显不足;二是评价指标体系的可操作性有限,有些指标设计注重理论性和逻辑正确,对实际工作的指导不够,可操作性不强;三是绩效指标体系设计不够立体化,分析评价往往仅仅局限在项目本身,而对项目内外影响因子缺乏综合分析;四是绩效评价指标体系没有协调好共性指标和个性指标关系,既缺乏统一的比照参数,许多评价指标无法实现数据之间的横向联系和统一,又缺乏凸显项目特性职能,难以满足不同类别项目支出的评价要求。评价指标体系科学性规范性的不足,必然会影响到绩效评价的公正合理性,不利于政府的宏观决策参考。
  (五)绩效评价结果反馈和应用不够合理
  目前,财政项目支出绩效评价由于并未有单独的组织管理机构,没有系统法律支撑,没有健全的制度保障,往往是花费了大量、人力和财力,形成的绩效评价报告只是作为档案进行存档处理,对财政项目支出中存在的违法违规或管理不规范的问题,没有相应地追责程序和机制;对绩效管理成效明显的单位没有相应奖励机制。对评价结果的反馈利用和跟踪审核没有制度约束,评价后管理缺位明显。当财政项目支出绩效评价工作流于形式.为评价而评价时,绩效评价结果也就失去了应有价值。
  二、国外项目支出绩效评价的经验
  (一)法律支撑和制度保障为项目支出绩效评价工作保驾护航
  绩效评价较为完善的国家和国际组织,都有相应的法律规范和工作制度来规范和保障项目支出绩效评价工作。以美国为例,在法律层面,有《政府绩效与结果法案》;在制度层面,联邦政府机构要向总统和议会提交年度绩效报告,对项目成效与年度绩效目标进行比较对照,参议院政府事务委员会要提交关于《政府绩效与结果法案》的报告、总统管理及预算办公室则会同有关职能部门共同研究,提出《通用绩效指标》等。
  (二)构建科学系统的绩效评价指标体系
  财政项目支出依据职能不同,共性趋同而个性则千差万别,绩效评价指标既需要考虑同为政府财政项目之间的通用性与可比性,又要兼顾不同职能部门项目的专业性,财政资金共性和财政职能个性要和谐共存。美国财政项目支出绩效评价指标体系以项目职能为分类标准,包含有通用绩效评价指标体系和项目评价体系,前者满足财政支出综合可比性,后者满足项目职能个性评价需求。
  (三)重视绩效评价的组织和管理工作
  国际金融组织投资的项目,大多数都会组建规格较高的领导小组对项目支出进行绩效评价,小组成员由项目建设和管理相关单位的领导出任,有利于绩效评价工作的领导和协调。在绩效评价前期准备工作中,领导小组对工作流程、参加人员、时间期限都进行会商,予以确定,从而大大减少了评价过程中的不确定性。
  三、进一步完善财政项目支出绩效评价建议   (一)完善法规制度,保障项目支出绩效评价合法有序
  法律层面上,可以借鉴国外相关绩效评价法规形式,出台一部专门针对财政项目支出绩效评价的法规,对财政项目支出绩效评价做出系统明晰的规定,特别是对于绩效评价管理机构、评价指标、评价流程、技术方法、结果反馈和利用等进行具体规定。制度层面,设计循环式的链式机制安排,确保绩效评价工作与政府预算管理的并联循环。使财政项目支出绩效评价工作有法可依,依制而行。
  (二)充分认识财政项目支出绩效评价的现实意义
  明确财政项目支出绩效评价现实意义,才能有更大力度组织绩效评价工作。绩效评价已成为预算绩效管理的一个重要有机组成部分,成为强化财政支出管理职能的一个重要抓手。绩效评价对财政项目整个过程的合规性和执行进度进行了全程梳理检查,有利于提高财政资金使用效率和建立财政监督约束机制;绩效评价是预算管理的一剂强心剂,是财政资源优化配置的一个重要手段,有利于将资金投入到绩效评价高的领域,推动预算由传统方式向绩效管理步模式转变。
  (三)加强财政项目支出绩效评价培训和理念推广
  财政项目支出绩效评价管理机构应该考虑扩大培训的受众范围,增加绩效培训工作的频度,让单位财政项目支出利益相关者都有机会参与。条件许可,应考虑针对主管分管领导和不同部门工作人员,有针对性地进行绩效评价培训,让绩效评价理念深入人心,内化于行。
  (四)逐步完善财政项目支出绩效评价指标体系
  我国在完善财政项目支出绩效评价指标体系的过程中,可以考虑参照成熟的绩效评价体系,按财政支出功能分类,由财政部门内设的预算绩效评价部门,或单独成立一个政府项目支出绩效评价管理机构,负责组织和协调行业主管部门,针对承担不同功能的财政项目支出,制定一套定性指标与定量指标有机结合,共性指标和个性指标平衡共存的绩效评价指标体系,保证绩效评价指标的综合可比性与项目特殊性,更加科学、客观、公正、合理。
  (五)充分应用绩效评价结果,实现预算绩效管理良性循环
  ?效评价结果的反馈应用可以考虑采取四种方式:一是信息公开,将单位绩效评价结果予以公开,使公众了解财政项目实施情况及效果,形成公众期望约束;二是并联预算编制,将绩效评价结果作为下一个周期预算编制的参考;三是追踪整改,追踪绩效评价过程中发现的问题,直到整改到位;四是建立奖惩并举措施,评价结果好的要奖励,评价结果差的要追责。通过强化评价结果的反馈和运用,才能更大程度上发挥绩效评价工作的应有作用。
  四、结束语
  如果说预算作为政府国策的表达方式和管控方式的一个重要工具,项目预算体现了国家未来发展方向和宏观意图,那么绩效评价就是对项目执行单位发挥这一政策工具效用的综合检验,对社会发展和民生保障意义深远。提高财政资金管理使用效能,深入推进财政项目绩效评价,要直面现实存在问题,需要相应的法规制度、组织管理、理念深化、评价指标、技术方法和结果应用等方面逐步完善。

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