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兵团推进政府与社会资本合作存在的问题与对策

  中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2017)16-0008-02
  新疆生产建设兵团(以下简称“兵团”)是新疆维吾尔自治区的重要组成部分,承担着国家赋予的屯垦戍边职责,实行党政军企合一的特殊管理体制,各师、团(牧)场由兵团自上而下地实行统一领导和垂直管理。截至2015年底,兵团人口276.56万人,辖区面积7.06万平方公里(数据来源于《新疆生?a建设兵团统计年鉴(2016)》),呈点状散布于新疆全境,主要分布于“两周一线”,即“两大沙漠”(塔克拉玛干沙漠、古尔班通古特沙漠)周围和中国西北边境线。在战略地位重要、团场集中连片、经济基础好、发展潜力大的垦区,至2016年12月共设有9个“师市合一”的新疆维吾尔自治区直辖县级市和10个“团(场)镇合一”的建制镇,由兵团实行统一分级管理。2014年以来,根据国家的相关文件精神,兵团开始积极推广政府与社会资本合作项目。
  一、兵团推进政府与社会资本合作的情况
  1.出台相关文件,提供政策保障。2014年以来,为创新公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等领域的投融资机制,鼓励和引导社会投资健康运行,兵团相继出台了三个文件:《兵团鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》(新兵发[2014]26号),实施了促进民间投资两年行动计划,鼓励和引导民间资本进入兵团能源、电力、市政公用事业及社会事业、金融服务、商贸流通等领域;《兵团创新重点领域投融资机制鼓励社会投资实施方案》(新兵发[2015]62号)以及《兵团关于在公共服务领域加快推进政府和社会资本合作模式的指导意见》(新兵办发[2015]77号),为推广政府与社会资本合作提供指导,从而鼓励和引导社会投资健康发展,同时明确了政府与社会资本合作的重点任务、总体要求和部门职责分工,为兵团推广政府与社会资本合作项目明确了方向和路径。2015年3月,兵团发展改革委印发了《关于开展政府与社会资本合作实施意见的通知》,2015年11月,兵团财政局制定了《兵团关于在公共服务领域加快推进政府和社会资本合作模式的工作实施方案》,确立了政府与社会资本合作的原则、项目领域和预期目标。兵团建设局编制了《新疆生产建设兵团城镇市政设施和公用事业特许经营管理办法(试行)》,积极推动社会资本参与城镇市政设施建设和公用事业经营服务。
  2.成立相关机构,保障政府与社会资本合作顺利实施与规范运作。为加快推动兵团各级与社会资本合作工作,2016年5月,兵团成立了以司令员为组长的兵团与社会资本合作领导小组,建立了兵团政府与社会资本合作项目储备库。扎实的前期工作是政府与社会资本合作项目规范运作的基础,兵团积极筹措资金支持各师开展项目前期工作并对项目实行动态管理,以确保项目的规范运作。
  3.积极创造条件,加快项目落实。兵团在政务网开设了政府与社会资本合作项目专栏,及时公布兵团项目储备库及国家、兵团有关政策信息,并编印了《兵团推进政府和社会资本合作(PPP模式)项目操作指南》。在金融支持方面,兵团与中国农业银行、建设银行等金融机构签订了政府与社会资本合作领域战略合作协议,资金规模达1 700亿元。在具体项目上,兵团安排中央预算内投资用于实施政府与社会资本合作项目,起到了很好的带动作用。
  截至2016年10月,兵团共储备政府与社会资本合作项目279个,总投资1 113.1亿元,完成投资39.55亿元,引入社会资本投资额87.18亿元(数据来源于兵团改革发展委)。
  二、兵团推进政府与社会资本合作存在的问题
  1.缺乏顶层设计。兵团政府与社会资本合作项目过程中,行政命令式的推动较多,缺乏从全局角度对政府与社会资本合作项目的各方面、各层次、各要素的统筹规划,不能集中有效的人力资源、政策资源、资金资源等高效地实施政府与社会资本合作项目。
  2、社会资本方参与意愿不强。一是政府与社会资本合作项目具有投资大、周期长(通常10―30年)、回报低(通常为8%~10%)等特性,目前除了BT项目外,社会资本方参与的意愿不强,更缺少实力雄厚的央企、上市公司等社会资本方。二是一些师、团财政承受能力不足。目前兵团的城市、建制镇除了建市较早石河子、五家渠等城市外,自有财政规模都不大,但是待实施的政府与社会资本合作项目往往需要庞大的资金,就会出现财政承受能力不足的问题。没有建市的师、没有建镇的团场无财政收入,根本无法做财政承受能力评估(实施政府与社会资本合作项目前期必需的程序)。另外,一些师、团场人口基数小,造成项目体量小,社会资本方没有参与积极性。三是对兵团、师、团诚信问题担忧影响社会资本方参与积极性。社会资本方担心兵团政策变动,例如师、团场领导变动而导致新任领导对已签协议的不认同,直接危害自身利益。
  3.政府与社会资本合作项目专业人才缺乏。整体而言,兵团缺少政府与社会资本合作项目的专业人才,甚至在一些师、团为了推进政府与社会资本合作项目,成立临时小组,这样的临时小组专业知识匮乏,在推行政府与社会资本合作的过程中不知道该做什么、如何做。
  4.合同中缺乏争议解决及退出机制。在政府与社会资本合作项目中,政府方承担了规则的制定者与执行者、公共服务采购者和提供者、监管者等三种角色,而政府与社会资本合作项目涉及的因素多、情况复杂、持续的时间长,在社会资本方看来兵团各级缺乏契约精神,纠纷发生时社会资本方往往处于被动位置,缺乏双方共同认可的纠纷解决机制。另外,兵团政府与社会资本合作项目缺乏相应的退出机制,引入社会资本后,在项目实施过程中不可避免出现一些问题,如国家政策变动、不可抗力造成的项目中断、社会资本方资金链断裂、运行出现严重亏损等,合作双方应该如何退出应该予以明确。   5.兵团政府与社会资本合作项目不规范,前期准备和实施条件不充分。一是部分已发布的项目手续不齐全,缺少立项、可行性研究、规划、国土、环评等审批要件,给后续项目推进造成很大障碍。二是政府与社会资本合作项目结构较为复杂,且程序烦琐,项目自发起到双方签订合同,需要详尽地测算、论证和谈判。例如,参与主体是否合规、项目模式是否合规、程序是否合规、项目审批的要件是否规范,开展物有所值、财政承受能力、实施方案的论证是否合理等。如果项目前期工作不完善、实施条件不齐备,推进实施难度较大。
  三、兵团推进政府与社会资本合作的对策建议
  1.完善顶层设计。一是在立法层面上,积极寻求与国家、新疆自治?^相关法律法规的衔接,完善并理顺相应的法律法规体系,避免出现冲突。二是加强领导,建立工作推进协调机制。建立兵团政府与社会资本合作项目管理中心及各师、团场政府与社会资本合作管理领导小组,明确发改委和财政部两部门的职责,按照部门联动、分工明确、协调推进的要求,及时解决项目实施过程中存在问题,共同推进项目。三是落实监管机制,将政府与社会资本合作领域的审批和监管权限切实下放到与项目有切身利益的师、团手中,做到谁审批谁监管,明确主体责任,解决监管匮乏问题。
  2.提高社会资本方参与积极性。一是以项目主管部门为主、其他相关部门协作形成工作合力,抓住一切有利机会积极推介政府与社会资本合作项目,多渠道吸引诚实守信、资金雄厚、安全可靠的合作伙伴;二是对于项目体量小的师、团,可以采用数个团场“打包”亦或是与地方市、县合作的形式组成大体量的政府与社会资本合作项目,吸引社会资本方参与;三是加强政府诚信建设,建立强有力的政府权责机制,加强对失信的惩戒力度,逐级建立政府信用考评机制,把诚信建设纳入政绩考核指标体系,健全权力运行制约和监督体系,加强对权力行使的监督。
  3.打造专业人才队伍。政府与社会资本合作前期工作要做扎实,才能达到政府与社会资本方双赢的结果,这需要在项目的可行性研究、专家论证、项目管理方面让更多的专业人才参与进来。一是建立兵团级别的专家咨询机构,为全兵团的政府与社会资本合作项目提供智力支持;二是加强培训,在加强对各师、团行政领导和相关职能部门培训的同时,还要加强对基层专业人员的培训。
  4.细化完善项目合同。在签订项目合同时,兵团政府与社会资本合作项目管理中心及各级领导小组应予以具体指导,明确项目绩效要求、付款进度、项目调整程序、争议解决机制、退出安排等关键环节。在结合国际经验、国内实践的基础上,制定出符合兵团实际的政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。在订立具体合同时,兵团各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构,因地制宜地研究完善合同条款,确保合同内容全面、规范、有效。
  5.明确责任,加强项目实施考评监督。明确项目主管部门作为政府与社会资本合作项目责任主体,建议将已确定实施政府与社会资本合作模式的项目开展情况纳入年度绩效考评体系,监察、财政、审计等部门加强对项目推进工作全过程的监督,确保时序进度、规范运作,程序合法,公开透明。同时,政府与社会资本合作项目管理中心对入选项目库的项目采取“项目全周期管理”,定期报送项目进展、存在问题和落实情况,对不报送进度的项目给予通报批评或剔除。

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