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调节收入分配的财税政策有效性研究

  中图分类号:F812.0 文献标识码:A 文章编号:1673-1573(2016)04-0087-04
  改革开放已近40年,我国经济总量增长迅速,已成为世界第二大经济体,居民收入水平和生活水平也相应提高,国家整体经济实力有了明显增强。在经济总量和居民收入增长的同时也应看到,我国居民的贫富差距矛盾日益突出,主要表现为反映居民收入差距的基尼系数较高,城乡间居民收入差距较大。经济理论认为,低收入者有较高的消费倾向,高收入者的消费倾向较低,所以居民的贫富差距、收入差距较大,会降低整个社会的平均消费水平,使得消费需求不足进而影响经济发展,同时居民贫富差距过大还会影响到社会的稳定和居民的幸福感。
  收入分配问题受到了党和政府的高度重视。2004年,中央政府启动了收入分配改革调研,开启了收入分配改革的帷幕。2006年5月中央政治局会议提出“要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度,坚持各种生产要素按贡献参与分配”的收入分配制度,并且强调要注重社会公平,使全体人民能够享受到改革开放和社会主义现代化建设的成就。2009年底中央经济工作会议明确提出了通过加大国民收入分配调整力度,以增强低收入群众消费能力为主要内容的收入分配改革。2010年温家宝总理首次在政府工作报告中专门论述“改革收入分配制度”,提出要加大财政、税收在收入初次分配和再分配中的调节作用,不断调高居民收入在国民收入分配中的比重,坚决扭转收入差距扩大的趋势。2013年2月国务院批转了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》,这标志着收入分配制度改革工作全面启动。党的十八大以来,中央政府也多次提出要深化收入分配制度改革,规范收入分配秩序。收入分配制度改革已成为中国政治议题的一个重要选项。
  一、我国居民收入差距日益扩大的现状
  当前我国居民收入分配存在的突出问题主要表现为居民内部收入分配差距以及城乡居民收入差距依然较大。
  基尼系数是衡量居民内部收入分配差异状况的重要指标。基尼系数越高,表示居民收入分配越不平等。国家统计局从2003年开始发布我国的基尼系数。2003―2008年,我国基尼系数一路攀升,一度达到0.491的高点,之后的2009―2015年,基尼系数实现了“七连降”(见表1)。可见,政府主导的收入分配改革对缩小贫富差距起到了重要作用。但是,2015年全国居民收入基尼系数依然超过国际公认的0.4贫富差距警戒线。国家统计局公布的数据由于受统计过程中采集样本的数量、质量以及调查方法等的限制,与一些民间调查数据相差较大,官方发布的基尼系数在学术界被认为估值较低。即便如此,官方发布的基尼系数数据已经很好地反映出我国居民贫富差距较大的事实。北京大学中国社会科学调查中心发布的《中国民生发展报告2015》显示,从20世纪80年代初到现在,中国的收入和财产不平等状况日趋严重,1%的最高收入家庭占有了全国约1/3的财产,而25%的最低收入家庭拥有的财产总量仅占全国财产的1%左右。
  城乡居民收入分配的差距可通过城镇居民家庭人均可支配收入与农村居民家庭人均纯收入两项数据比较得到。收入差距不仅反映在城乡居民收入水平绝对值的差距上,还反映在两者以同等标准的收入比率表示的收入差别上,即城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入两项数据的比值。表2列出了2001年以来的城乡居民收入分配差距。自2001年以来,我国城乡居民收入均有了很大提高,从2001―2015年,城乡居民人均收入增长了4倍多,农村居民收入增长幅度甚至还略高于城镇居民,但城乡居民收入的绝对差距却在不断拉大。2001年,我国城乡居民收入绝对差距为4 493.2元,到2015年这一差距扩大到了19 773.0元。城乡居民收入相对差距也从2001年的2.899一路上升到2007年的3.330,在2009年达到最大值3.333之后才开始下降,到2015年城乡居民收入相对差距已降为2.731,低于2001年的相对差距值。从居民收入增长速度来看,城镇和农村居民收入增长与国民经济发展紧密相关,大致保持着同步增长的速度。但从2004年开始,农村居民收入增长迅速,增长率一度超过了城镇居民。2001年,城镇居民比农村居民收入增长率高出4.214个百分点,到2014年,农村居民收入增长率已反超城镇居民2.254个百分点。这说明,近年来实行的财政支农政策对增加农村居民收入发挥了显著的作用。
  综上来看,随着我国收入分配制度改革的不断深化,各项旨在调节收入分配的政策措施实施效果明显,我国的居民贫富差距、城乡居民收入差距有明显缩小的趋势,但短期内贫富差距、收入差距问题仍然严峻。
  二、调节居民收入分配的财税政策分析
  财政税收政策是政府调节收入分配、缩小收入差距、规范收入分配秩序的重要手段。在市场经济条件下,财政具有资源配置、收入分配和经济稳定三个方面的职能,而其中的收入分配职能是指在实施财税政策过程中对参与收入分配的各经济主体的利益影响,以此达到调节收入分配的目的。虽然财税政策在调节收入分配方面有其天然的属性,但由于在作用机制、核心手段、社会预期等方面存在差异,采用不同的财税政策工具发挥的政策效应及对收入分配的调节作用也不尽相同。如何因时、因地制宜地采取更加有效的财税政策成为研究的焦点。就我国而言,对缩小收入差距的财税政策有效性进行比较,挖掘财税政策在缩小收入差距方面的潜力,完善财税政策的收入分配功能,是“提低、扩中、调高”“维护社会公平正义与和谐稳定、实现发展成果由人民共享”目标的现实选择。   财税政策主要分为财政支出政策和财政收入政策。财政支出政策是指政府调节财政资金支出以影响社会总需求和经济增长,进而影响居民收入水平。财政支出主要有政府投资和政府转移支付两大政策工具。按财政资金支出的效果来分,政府投资和政府转移支付又可划分为生产性支出和消费性支出两大类。政府生产性支出是指进入生产领域的,如政府投资的基础设施建设、国防建设,政府购买公共服务等可直接增加社会总需求的支出,这类生产性支出的增加会通过政府购买的乘数效应刺激经济增长,从而间接增加居民收入。政府消费性支出是指直接增加居民收入的支出,如政府购买的公务人员的劳务、财政资金支付的各种社会福利和社会保险、政府对农业的价格补贴等。财政收入政策主要是利用各种直接税和间接税来调节居民收入。税收能显著影响高收入者的收入水平和消费成本,降低其可支配收入,尤其是累进的个人所得税,可实现直接降低高收入者收入水平、缩小收入差距的政策目标。
  近年来,我国为调节收入分配,规范收入分配秩序,缩小居民贫富差距所采取的财税政策措施主要有三个方面。
  1. 财政支农。财政支农是国家财政对“三农”的支持,主要表现为资金投入、优惠政策和制度建设。财政资金投入的主要领域有:生产领域,包括重点生态工程建设、农村基础设施建设等;消费性领域,包括粮食补贴、农机具补贴、财政扶贫资金、农业税减免补助资金等;防灾救灾领域,包括农业防汛抗旱、病虫害防治等;发展性领域,包括土地治理、农业产业化发展、农村教育投入等。优惠政策是指各类鼓励农业经济发展、农村粮食生产、农民收入提高的政策,如对产粮大县实行的“三奖一补”政策、农业税减免政策等。制度建设主要是指这种农村保障制度建设,如农村新型养老保险制度的不断完善,农村医疗保险与城镇居民医疗保险的不断融合等。
  2. 社会保障。我国社会保障体系包括社会救助、社会福利和社会保险三部分。前两项资金主要来源于国家的财政资金、社会或个人的捐赠资金等。社会救助和社会福利是直接向低收入者或最困难群体支付,受助者不需承担任何缴费义务,所以,社会救助和社会福利的收入再分配效应最为直接。社会保险资金由国家、单位和个人三方按照一定的比例分配共同承担,现已形成养老、医疗、失业、生育和工伤的保障体系。2015年,国务院发布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,标志着社会养老保险体系与机关事业单位养老保险体系的并轨,建立了更为公平、可持续的养老保险制度。各省(市、区)关于城镇居民医疗保险与农村居民医疗保险的整合措施正在陆续推出,预计2017年可实现统一的城乡居民医保制度。进一步地,将城乡居民医保制度与城镇职工医保制度合并将是下一步改革的方向。
  3. 税收。税收又分为直接税和间接税两大类。间接税如增值税、营业税等,因其可以转嫁的特性,无法起到调节收入分配的功能,所以包括个人所得税、企业所得税、房产税等在内的直接税成为了收入再分配调节机制的重要工具。为了防止收入分配差距过大,应注重对高收入者的收入进行调节。目前的税收制度对高收入者的调节力度还不够大,个人所得税所起的作用非常有限,财产税发挥的作用更是微乎其微。再加上当前的收入分配秩序混乱,导致收入分配的不公平,贫富差距增大。下一步,通过健全个人所得税动态调整机制,研究建立财产税,完善结构性减税,降低中低收入者、小微企业税费负担等措施,加大税收调节力度,努力形成有利于社会公平、结构优化、与经济社会发展水平相适应的税收制度。
  三、运用财税政策调节居民收入差距的建议
  1. 加大财政支农扶持力度。为降低城乡居民收入差距,应启动增加财政支农支出和降低农业税费的精准扶贫双引擎。凝聚全社会力量,制定因地制宜的精准扶贫策略,针对不同类型的贫困人群分别指导、分别施策,扶贫资金、扶贫项目“定点滴灌”,提高财政资金使用效率。增加公共产品和公共服务供给,加大财政投入兼顾推广政府和社会资本运作模式,提高供给效率。加大财政支农、扶贫资金投入,提高财政支农支出占财政支出的比重。加速城乡基本公共服务均等化进程。通过普遍性降费、结构性减税等政策,进一步减轻中小企业负担。给予社会扶贫企业税收优惠、财政补贴政策。
  2. 促进覆盖城乡的社会保障制度体系。当前,我国城乡社会保障支出差距较大,由此加剧了城乡居民收入分配不公问题。应在财政支出总额中提高社会保障支出所占比重,并在转移性支出总额中重点提升农村居民社会保障支出所占比重。对新型农村社会养老保险基金项目要增加财政资金投入,并在政策上扶持农村老年群体参加保险;加快农村合作医疗体系的建设,解决农村居民看病难的问题;关注农村居民中的贫困群体,加大临时救助财政资金投入。增加政策性补贴支出的比重,优化政策性补贴支出结构。通过给予种粮农民直接性补贴、粮油棉价格补贴等方式持续稳定增加财政支农补贴性投入。在城镇化建设过程中,用足用好财政补贴政策,充分发挥社会保障政策的收入分配调节功能,逐步缩小城乡居民收入分配差距。
  3. 强化税收政策调节功能。优化税制整体结构,加快推进改革税收体制,开征新税种,如遗产税、赠与税和社会保障税,逐渐扩大直接税占税收收入的比重;推进个人所得税税制改革,科学设计累进税率级次和起征点;逐步建立以家庭为单位的生计扣除制度。
  4. 推进农村教育的财政投入。政府财政投入是教育发展尤其是义务教育发展的主要资金来源。在现代化进程中国家竞争的实质就是人力资源的竞争,义务教育是一个国家最重要的基本公共服务,义务教育亦成为缩小城乡居民收入分配差距、实现共同富裕的必要条件和未来希望。发挥财政资源配置作用,牢固树立推进城乡义务教育均衡发展的理念,建立公平合理的教育资源配置和共享机制,将义务教育财政均衡作为推进城乡义务教育均衡发展的核心目标。

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