中图分类号：F23
文献标识码：A
doi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.10.056
十八大以来，随着我国经济发展迈入新常态和高等教育综合改革全面推进，高等学校的内外部环境发生了翻天覆地的变化。高校内部结构层次越来越多，经济活动日趋频繁、复杂。高校要适应这种新常态，实现可持续性发展战略，就必须构建科学合理的高校内部控制体系。2015年12月，财政部颁发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号，以下简称《单位内控指导意见》）的文件，根据文件精神，高校为规范学校经济和业务活动，提高学校内部治理水平，如火如荼地开始了学校内部控制体系的建设之旅。
1高校内部控制体系的内涵及特点
简而言之，高校内部控制体系是指学校全体教职员工为实现内部控制目标而制定和实施的自我协调、自我约束的控制系统。高校内控体系的内涵是学校严格遵循国家法律法规，保障高校业务活动正常有序进行、保证财务信息真实完整、保障资产安全和有效使用、提高资金使用效益、降低财务风险和经营风险、提高学校内部治理水平和公共服务效能，在高校内部管理体系中建立的一系列控制方法、措施和程序。
高校内部控制体系具有以下特点：（1）全面性。内部控制是对高校一切业务活动的全面控制。（2）常态化。高校内部控制贯穿于学校的整个工作流程和日常管理之中，不是阶段性或突击性工作。（3）关联性。体系中各项控制活动相互关联，相互影响。（4）潜隐性。体系中各控制活动融合在学校一切业务、经济活动之中，不独立显现于一般管理工作之外。（5）目标多元化。高校业务多元化和经济活动多元化必然导致内部控制目标多元化。
2构建我国高校内部控制体系的基本目标和原则
培养高级人才、进行科学研究和提供社会服务是我国高校的宏观目标，高校的微观目标即为高校内部控制目标。根据《单位内控指导意见》文件精神指引，构建我国高校内部控制体系的基本目标可以概括为：以规范关键岗位和重点领域的经济和业务活动流程为主线，以内部控制评价为导向，以信息系统为支撑，将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行范畴，建立健全科学高效的内部控制体系，保证高校经济和业务活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，不断提高学校内部治理水平和公共服务效能。
为保障高校内部控制体系与国家治理体系和治理能力现代化相适应，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学，在构建高效内部控制体系过程中应依照以下原则进行设计。
2.1合法性原则
高校内部控制体系的建立必须符合国家法律、法规和各项规章制度，同时，它也是对国家统一颁布的法律法规的有益补充。依法治校，依法行政，高校内控体系是高校全体教职员工开展业务的行动指南，任何机构和个人不得凌驾于体系之上。
2.2整体性原则
整体性原则要求高校内控体系系统、全面。根据美国COSO报告，将内控体系划分为控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监控五个基本要素。我国高校内控体系建设应据此五要素进行全面、系统的分层设计，让内部控制渗透于学校一切经济活动及部门业务中，使学校各部门各岗位按特定目标相互协调、相互制约地发挥作用，全面完成内控体系设计的总体目标。
2.3制衡性原则
部门之间、岗位之间相互制衡是内部控制体系的重要原则，其主要内容为将有关责任进行分配，使单独的部门或岗位对任何一项或几项业务活动无完全的处理权，必须经过其他部门或岗位的协同处理。同时，内部控制的检查、评价部门或岗位也应独立于内部控制的建立和执行部门或岗位。两个或以上相对独立的不相容部门或岗位环境确保各项业务的相互监督和牵制。
2.4适应性原则
高校内部控制体系的构建应有效结合学校内外部环境特征，根据高校内外部环境的演变而实时更新、完善，确保高校内部控制体系始终保持充沛的活力和强大的适应性。
2.5成本效益原则
要保证内部控制的效果就必须设置较多的控制环节，高校内部机构和岗位设置必须相应增多，这在一定程度上推升了控制活动的成本。因此，构建高校内控体系要严格遵循成本效益的原则，充分发挥内部控制的功能，力争以较小的成本获取最大的经济效益和管理效益。
3构建高校内部控制体系的思路
为充分发挥高校内控体系的效能，体系的构建应紧紧围绕高校内部控制环境的优化、风险的评估与控制、内部控制流程的科学化、健全信息沟通机制和内控监控等环节，从而执行规章制度、改善工作效率、提高财务安全、降低职务犯罪，全面提升学校治理水平。
3.1优化内部控制环境
内部控制环境是整个高校内部控制体系的第一环节，在内部控制体系中占据着决定性的地位，对内控体系的其他要素具有先导作用。高校?炔靠刂苹肪车姆冻胫饕?包括合理的学校组织结构、明确的岗位职责及高效的员工内控执行能力。
（1）完善高校治理结构，科学设立内部组织机构。高校应进行内部机构改革，从内部控制的角度出发，按照决策、执行、监督相互分离、互相制约的原则，根据业务性质、范围与管理架构，科学合理地设立内设机构。制定高校章程，明确规定内部组织的职权，界定内部组织间的专有权力、共有权力和协商权力，分事行权，分岗设权，分级授权，加强高校内部权力制衡。高校可设立监事会，引入社会力量对学校内部管理进行监督控制。
（2）增强内部控制意识，提高内部控制执行力。无论高校领导者、管理者，还是普通教职员工，都应牢固树立内部控制意识，在各类经济和业务活动中，自觉执行内部控制措施。高校可通过宣传教育、定期培训，全面提高学校全体人员内部控制执行力，在高校管理过程中，不断创新内部控制机制和内容，构建科学、系统的内部控制体系。同时，建立全面系统的内控责任、考核和激励体制，也将大幅提高高校内控执行力。 3.2建立科学的风险评估体系
科学的风险评估体系是高校内控体系不可分割的重要组成部分。通过风险评估，高校可有效地识别存在的潜在风险，制定出相应的风险控制制度及风险预警、应急措施。高校可通过如下过程建立行之有效的风险评估体系：设立风险评估机构；制定相应的风险评估指标；定期和不定期考核检查；信息反馈；经过反复几次修正形成风险矩阵，确定风险控制的关键部门和关键节点，最终建立科学的风险评估体系。风险评估体系的内容主要涵盖：内部控制工作的组织结构、内部控制机制的建设、内部管理制度的完善、内部控制关键岗位工作人员的管理、预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理情况、建设项目管理、合同管理等。
3.3完善内部控制流程
内部控制流程完善与否是高校业务活动能否有序进行的关键。高校应梳理内部管理流程，综合考虑每个管理部门架构层次、功能范围、性质属性、规模大小等方面的差异性，有效运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开等内部控制基本方法，制定系统的、全面的内部控制流程，加强对单位层面和业务层面的内部控制，实现内部控制体系全面有效。
3.4健全信息沟通机制
在内部控制体系中，信息的有效沟通与反馈是协调各个内控活动的重要环节。良好而有效的信息沟通机制可以保障信息横向、纵向传递的畅通，使学校所有人员充分了解学校的运行状态、准确把握工作的进展状况和及时反馈出现的问题。健全信息沟通机制，高校应建立涵盖学校全部业务和经济活动的信息系统，全面、及时、准确地披露学校需要的内部、外部各种信息，对这些数据进行科学系统的分析，以支撑学校领导者决策、管理者管控和普通教职工行为规范。加强信息系统建设，必须建立高效的学校信息化平台。高校信息平台要实现人力资源、财力资源、物力资源的信息共享，整合各职能部门的业务流，利用发达的网络技术，加强部门间业务活动的协作和监督，降低内部人人为操纵的机会与概率，确保高校内部控制的有效实施。信息沟通机制亦需要建立相关的标准对其进行评估。
建立完善的内控报告制度，充分保障内控信息公开。按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，根据内部控制建立和实施的具体情况，积极开展内部控制的自我评估。单位内部控制自我评估情况应当作为部门决算报告和财务报告的重要组成内容进行报告。建立规范有序、及时可靠的内部控制信息公开机制，积极推进内部控制信息公开，充分发挥信息公开对内部控制建设的监督作用。
3.5强化内部控制监控
强制性地内部控制监督检查、自我评价和持续改进才能充分保证内控体系长期健康运行。内部控制监控贯穿于高校内部控制体系的全过程，各级人员、各级机构应积极参与内控监控，形成监督合力。各级人员应深刻理解并严格执行相关规章制度、工作流程、操作规程、注意事项。纪监部门、审计部门、财务部门及内控评价机构在各自的业务范畴，运用相应控制原则，多方共建、各有侧重、有机结合，全方位实现对内部控制的监控。在高校治理过程中，依据高校内部控制评测的相关规定，内部控制的定期检查和评价与专项检查监督相结合，及时发现学校所面临的内、外部风险，找出学校治理中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节，针对学校的重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用等活动，检查是否符合内部控制的要求，是否履行科学论证与集体讨论的决策管理程序。高校应将内部控制评价作为学校财务收支审计、预决算审计、专项资金审计、绩效审计、工程决算审计、干部经济责任审计等报告中必须包含的内容。高校通过内控体系的自我评价，评估内部控制体系的有效性、全面性、制衡性和适应性，持续性地完善内部控制体系。
4构建高校内部控制体系的方法
自《单位内控指导意见》颁布以来，各高校根据本校内控建设的具体情况，大力完善内部控制制度，积极推进内控体系构建。目前，各高校采取的办法主要分为自上而下自主开展和聘请国内知名会计事务所或咨询公司等中介机构协助开展两类。中介机构由于具有更多的实践经验和更强的专业性，能有效保证内部控制体系构建工作有质有量的进行，我们建议高校在构建高校内部控制体系时，最好聘请信誉度高、工作质量强的专业机构协助开展工作。??际上，双一流高校在构建内控体系时多采取这一种办法，其主要工作流程大致如下：
（1）内控体系构建项目启动，进行中介机构的招标工作。在标书的撰写过程中，高校尽可能与中介机构就学校内控体系现状沟通，将学校内控目标表述清晰完整。
（2）中介机构对学校内控体系现状进行现场调研与测试。调研的方式包括问卷调查、现场访谈、统计分析等多种形式。针对访谈内容、规章制度进行符合性和实质性测试，进一步了解和剖析学校内控管理现状。在此基础上，结合学校业务流程对学校现有内控体系进行整体性评估，形成评估报告。
（3）梳理与优化业务流程，建立内控评价考核机制，形成控制文档。梳理业务流程图，辨别高校治理中的关键风险点，形成针对性的学校风险数据库、风险控制矩阵、缺陷整改建议，最终达到业务流程风险化、系统化、标准化、文档化。
（4）内部控制与信息系统的无缝衔接。将各业务流程中的关键控制点最大限度地匹配到信息系统的功能中，更大程度保证控制手段的有效，控制效果的真实可靠。
（5）内部控制培训。包括对各级管理层和业务层的内控理念宣讲、内控体系培训、内控实施指导等，从上到下贯彻内部控制理念，提高内部控制执行力。
高校内控体系的构建要结合各自学校的实际情况，将散布于高校管理各个方面的相关元素按照体系的标准进行修正和整合，让内控体系具有更强的系统性和科学性。高校内控体系构建引入中介机构，有利于高校内部控制体系构建工作整体策划，明确建设目标、建设思路与建设方法，确定项目建设阶段和实施工作计划。
高校应以内控体系构建为契机，将内控作为强化高校管理的抓手，紧密结合学校实际，不断总结管理经验，优化控制环境，推陈出新，全面提升高校综合治理水平。
