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完善未成年人社区矫正工作的构想

〔摘 要〕 我国目前尚未形成专门针对未成年人社区矫正的法律法规和工作机制,不利于实现未成年罪犯再社会化。文章分析了我国未成年人社区矫正存在的问题,指出应从三方面予以完善: 一是要将审前帮教考察与判后矫正相结合,确保社区矫正的必要性和合理性; 二是要设置符合未成年人特点的社区矫正项目,配备专业的社区矫正人员; 三是要对未成年人社区矫正立法,明确社区矫正部门权责和矫正细则。
〔关键词〕 未成年人; 社区矫正; 审前调查; 非羁押评估。
未成年人社区矫正是通过将触法的未成年人置于社区内,使其改变原有的不良思想和行为,接受正确的道德规范和行为准则,同时,从生活、学习、心理等方面给予帮助,促使罪错未成年人尽快回归社会,是未成年罪犯一种有效的社会化行刑方式。
一、我国未成年人社区矫正存在的问题。
我国于 2003 年开始社区矫正试点工作,2009年在全国全面试行,2011 年 2 月 25 日,十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过《中华人民共和国刑法修正案( 八) 》,明确规定对判处管制、缓刑以及假释的罪犯依法实行社区矫正,标志着我国社区矫正法律制度的确立。但未成年人犯罪的社区矫正工作目前尚存在着一些问题。
( 一) 未成年人适用社区矫正比例较低。
未成年人社区矫正的适用比例较低,已是学界的共识。一方面,对未成年罪犯采用监外执行五种情形( 即判处管制、剥夺政治权利、缓刑、裁定假释、暂予监外执行) 的适用率尚不高。外来涉罪未成年人常不具备管护帮教条件故采用非羁押措施、适用缓刑操作性不强。而剥夺政治权利作为一种附加刑种,其单独适用或附加适用均有特定条件限制,暂予监外执行则限于疾病、怀孕、生活不能自理等三种特殊情形,对未成年人的适用客观上较少。另一方面,被判处管制、剥夺政治权利、缓刑、被裁定假释、暂予监外执行的未成年罪犯能否进入社区矫正体系接受矫正,也存在障碍。非监禁刑罪犯由于不采取关押措施,多要求罪犯自行前往居住地公安机关报到。
由于缺乏监督和相应的制约机制,产生了监外执行罪犯不报到或报到不及时的问题。有的未成年缓刑罪犯在被宣告缓刑释放后,认为不用“蹲监坐牢”就不用人管了。由于缺少关于监外执行罪犯报到时限方面的强制性法律规定和惩罚性措施,未明确不准时报到所应承担的法律责任,使得监外执行罪犯是否报到、及时报到全依靠罪犯的自觉性,无法保证未成年罪犯进入社区矫正体系。
( 二) 外来未成年罪犯执行社区矫正的列管地难以确定。
随着社会经济的发展,生产、生活方式的变革,人口流动成为全国各地非常普遍的问题,在上海,外来人口中未成年人实施犯罪的比例较高( 以上海市闵行区人民检察院 2010 年承办的未成年人刑事案件为例,88%的罪错未成年人为外来人口) ,这些非沪籍罪犯普遍存在“人户分离”的情况。当未成年监外执行罪犯的经常居住地与实际居住地不一致,或者实际居住地经常变换时,应当由何处的监管机关对未成年罪犯进行监管,何处的矫正机关负责对未成年罪犯进行矫正帮教,不同机关之间如何衔接,现行法律没有明文规定。如某刑事判决书列明的缓刑未成年罪犯李某( 安徽颍上人) 的暂住地为闵行区航西路临房,后相关部门经核查此地临房已拆除,李某不知去向。实践中,非本地户籍未成年罪犯经常居住地与实际居住地不一致或由于变换居住地导致不能接受社区矫正的情况比较普遍。
( 三) 尚未统一设置专门的矫正机构,未配备专业的矫正人员,矫正手段缺乏针对性、多样性。
我国社区矫正项目起步较晚,即便是在未成年人社区矫正发展比较成熟的地区,也尚未完全实现未成年人矫正机构的专门化,各机构之间权责尚不明确,关系未完全理顺。由于未成年人社区矫正的人数、比例较低,未成年人的社区矫正和成年人的社区矫正在工作部门、工作人员上并无区分,亦导致未成年人矫正和成年人矫正的混同,矫正项目类似,缺少能针对未成年人身心特点的矫正项目。由于未成年人的生理、心理特殊,倘若矫正工作者的教育方法简单粗糙、缺乏人性化,将难以有效促使未成年人回归社会。对未成年罪犯开展有针对性的、社会化的社区矫正活动,有赖于专业人士如心理医生、教育工作者或具备相关知识、能力的社工,而从目前矫正社工的组成来看,还远未达上述要求。
( 四) 尚未形成系统的法律规范。
社区矫正的内容散见于我国刑法、刑事诉讼法、监狱法以及关于管制、缓刑、假释的司法解释、专门规定等各种法律规范中,2003 年 7 月,最高人民法院、最高人民检察院、国家公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》,2011 年刑法修正案( 八) 对社区矫正加以明确,但系统的社区矫正法尚未制定,具体执行过程中司法机关的权利、矫正机关的合法身份未予明确,如何确保对矫正对象的监督、奖惩( 如被判处缓刑的未成年罪犯是否报到、及时报到的问题) 均无明确规定,尤其缺乏专门针对未成年人社区矫正的特殊性规定。
二、完善未成年人社区矫正体系的建议。
( 一) 将审前帮教考察与判后矫正相结合,确保社区矫正的必要性和合理性。
要解决未成年人社区矫正人数少、比例低的问题,一方面要积极对罪错未成年人适用非羁押措施、非监禁刑,创造社区矫正条件,另一方面需要从公安、检察环节加强调查评估,确保社区矫正对象具备应有条件、能得到针对性的教育矫正,从而在诉讼全程推动社区矫正。
1. 诉前全面考察帮教,奠定社区分类矫正基础。一是建立未成年人非羁押措施可行性评估与羁押听证制度,充分评估非羁押条件,切实降低未成年人审前羁押率。一方面对罪错未成年人采用动态评估的方式,将非羁押措施的可行性评估向前推进至公安侦查阶段,深化审查逮捕阶段非羁押措施可行性评估,并在审查起诉阶段对继续羁押必要性进行评估。
对采取非羁押措施的罪错未成年人,司法机关与预防办、社工站等部门密切配合,进行跟踪评估、考察。
另一方面落实逮捕必要性多方听取意见、说理机制,确保充分、准确评估未成年人社区矫正的条件。二是全面开展分类帮教,为社区分类矫正工作奠定基础。对非羁押涉罪未成年人,有监护条件的来沪未成年人,根据其居住地,就近安排社区观护点进行帮教;对来沪在校未成年人,由联校社工及学校青少年保育老师共同开展帮教; 对无监护条件、无固定住所、无生活来源的未成年人,则可安排至由热心企业组成的社团组织进行帮教,由社工以此基地为观护对象提供免费食宿以及技能培训和上岗实习的机会。
2. 诉中全程推动矫正,实现来沪未成年犯全面覆盖的差异管理。一是建立开展社会调查的配套制度,健全使用调查报告的办案机制。可吸纳矫正社工进入合适成年人队伍,在矫正社工以合适成年人身份参与诉讼,与涉罪未成年人调查谈话时做好司法机关委托社会调查前的准备工作,对于经过社会调查认为可以对罪错未成年人判处非监禁刑的,执行社区矫正征询意见制度,并在评估后落实矫正帮教措施。例如,区检察院在办理李某开设赌场一案时,即由矫正社工作为合适成年人参与诉讼,矫正社工经过社会调查结合案情分析认为可对其适用缓刑、禁止令,在征询司法所、派出所、其所在社区意见后,区检察院以《量刑建议书》的形式明确提出了监外执行社区矫正的建议,区法院采纳后,由于经事先细致调查、充分评估,与社区矫正部门充分沟通,提出了禁止令等针对性的意见,对李某的矫正得到了所在社区的理解和大力支持,故能够顺利进行,取得较好效果。二是拓展观护基地职能,实行社区矫正全面覆盖下的差异管理。创设以实际居住地社区矫正为主导,以留用观护基地及返回原籍进行社区矫正为补充的三种模式: 对于在沪有实际居住地或就学就业等条件的涉罪未成年人,判决后安排在居住的社区内进行矫正; 对于在观护基地内进行观护帮教的涉罪未成年人,经征求基地及观护对象双方意见,判决后可通过签订等于或者长于非监禁刑或考验期的用工合同的方式安排在基地内进行社区矫正; 对自愿返回原籍且原籍社区具有接纳、监管帮教能力的,可返回原籍进行社区矫正。
3. 判后跟踪监督执行,规范社区分类矫正的有效执行。建立矫正帮教衔接制度,确保判处非监禁刑与社区矫正的无缝衔接。在司法衔接方面,通过公、检、法委托或核实司法局社区矫正部门对涉罪未成年人进行社会调查,对社区矫正可行性进行动态评估; 通过宣判时通知罪犯列管地派出所、司法所到庭当场办理相关交接手续,保证非监禁刑与社区矫正在司法环节实现有效衔接。在帮教衔接方面,通过矫正社工担任合适成年人参与诉讼并开展社会调查,以青少年事务社工担任帮教老师、矫正社工担任陪审员的方式,促使观护帮教与矫正帮教在审判阶段实现全面衔接,从而有效解决观护对象被判处非监禁后帮教脱节问题。
( 二) 要对未成年人社区矫正立法,明确社区矫正部门权责、矫正细则。
纵观世界各国对未成年人社区矫正的立法表现,对未成年人社区矫正的立法都具有相对的独立性,如日本的《少年法》、《缓期执行者保护法》等、德国的《德意志联邦共和国少年法院法》。而目前我国法律体系中关于监外执行的规定存在缺陷,关于交付、监管、监督等细节规定尚不能应对当前复杂形势,有待立法对执行细节的明确。一是要理顺司法行政机关、矫正工作办公室、社区服务站以及志愿者协会的关系和职责; 明确各相关部门的执法权限,赋予执行机构和执法人员必要的职权和相应的处罚权,确立故意逃避监管所应负法律责任等方面的条款。二是针对社区矫正对象的流动性问题,明确社区矫正的管辖范围。可采用以经常居住地管辖为主、户籍地为辅的原则,对于更换实际居住地的矫正对象,应当加以约束、限制,避免以变换住所躲避监管的现象。三是建立未成年监外执行罪犯保证人、保证金制度。具体做法是: 在司法机关对未成年罪犯作出监外执行决定前,由该罪犯提出保证人或先行交纳一定数量的保证金,监外执行决定生效后则自动转为执行罪犯保证人、保证金。
( 三) 科学设置符合未成年人特点的社区矫正项目,配备社区矫正专业人员。
一是建立专业的执法人员、社会工作者和志愿者组成的矫正工作人员队伍。从事社区矫正的工作人员的素质必须得到切实保证,志愿者队伍也要求稳定、合格,可聘请心理学、社会学和教育学方面的专家和学者,从事矫正的兼职工作,建立合理的薪酬机制。二是整合资源建立青少年社区矫正中心,规范社区分类矫正的有效执行。利用街道青少年服务中心和社区事务受理中心资源,建立青少年社区矫正中心,建立并规范对未成年社区服刑人员档案的有效管理。三是针对未成年人的犯罪原因及特点进行矫正教育。坚持以教育矫正为主,为未成年罪犯提供心理健康教育、心理咨询和辅导,对缺乏就业技能的未成年人尤其是“三无人员”,要区别年龄段开展技能培训、就业指导和推荐就业。

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