研究表明，社会保障制度完善与否在现代社会发展程度评价体系中举足轻重。要想从根本上推进民族地区社会发展，必须从建立和完善社会保障制度入手。目前，湖南少数民族地区社会保障水平整体偏低，社会保障制度建设仍然不能满足民族地区社会经济发展需要，非常不利于社会保障“社会公平的调节器”、“社会稳定的安全网”、“经济发展的推进器”等等作用的有效发挥。我们以湖南省西部民族地区经济社会发展情况为例，对民族地区社会保障事业发展现状进行了实地调研，通过发放随机问卷和组织干部群众座谈，并考察部分县市及乡镇一站式服务窗口，对成效、问题进行梳理，为民族地区社会保障事业发展献计献策。
一、基本成效
湖南省是中国中部地区的一个多民族省份，有苗族、侗族、白族、瑶族等五十多个少数民族，人口680多万，占全省总人口的10.36% 。主要集中于湘南、湘西和湘中这几个地区，占全省土地面积的28%。全省民族地区农村人口多且居住分散，据统计，民族地区农村人口总共460多万人，占全省少数民族总人口的67. 6%，而这些地区自然村落规模小，农户依自留地自留山建房，散居程度高，不利于公共基础设施建设和公共服务的提供；再加之农民生活生产条件艰苦，家庭收入渠道单一，民生状况不容乐观。近年来，湖南按照打赢脱贫攻坚战总体部署和“发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”的要求，持续加大对贫困民族地区的社会保障兜底力度， 有力推动了民族地区精准脱贫。2015年以来，全省共下拨民族地区城乡低保资金近26亿元，下拨民族地区农村五保供养资金约2亿元，基本实现对民族地区困难群众的应保尽保。下拨民族地区医疗救助资金2.8亿元、临时救助资金8000万元，分别占中央和省级下拨医疗救助资金、临时救助资金总量的14.6%、20%。指导民族地区加强救灾应急管理。2015年以来，在民族地区安排了110多个社区减灾项目，占全省总量的40%。支持少数民族地区养老服务业发展。2015年以来，共安排资金6800多万元，先后支持福利院、农村敬老院建设项目390多个。做好孤儿保障工作。下拨民族地区孤儿保障资金2071万元，保障了4788名孤儿的基本生活安排。积极落实救助保护制度。近两年来，共救助少数民族人员1.8万人次。
二、主要问题
在各项政策支持下，湖南省少数民族地区经济有了较大发展，人民生活质量有了很大程度改善，反映在社会保障事业上的是农村低保、五保以及未成年保护等方面成效显著。但是，我们也应该清醒的认识到，湖南民族地区社会保障事业总体上还很落后，社会保障制度体系不完善，保障水平低，加之相关政策走样，工作落实不到位，以至于社会保障对社会发展的促进作用不能够充分发挥。
（一）社会保障制度体系不完善，城乡社会保障比例失衡
长期以来，湖南省少数民族地区社会保障事业实际上仅指民政部门的五保户、少数特殊对象的救助，没有形成体系，不能满足农村居民多方面、多层次的保障需求，如社会救济、自然灾害救济由民政部门负责牵头，农村合作医疗各地归属不同（有的县市由社保局下属医保局负责，有的是由卫生局下属合管办负责）、新型农村养老保险是由各地人办资源和社会保障局下属农保科负责，保障项目各自为政、各行其是，内容残缺、体系分割；湘西、湘南少数民族聚集区域社会保障水平与全省总体发展水平差距很大。社会保障制度城乡分离，在城市，社会保障体系相对较完备，而在农村地区，新农合和新农保对于解决农民看病难和养老难实在是杯水车薪，真正意义上的保障还得依靠家庭保障和自我保障。
（二）社会保障筹资机制不健全，社会保障功能难以有效发挥
目前，保障基金的主要来源是县、乡财政补助，在给付保障基金时带有救济性特征，救济范围很窄，在实际工作中经常导致不公平。公益慈善和企业捐助也是重城市轻农村（民族地区更是被公益慈善遗忘），再加之农民参保积极性不高，很多农民因外出务工或因自然灾害经常欠交，以至于民族地区社会保障基金规模总体偏小。湖南民族地区农村社会保障范围小，部分民族地区仍有贫困儿童读不起书、五保老人无人供养的问题。从一定程度上说，湖南省少数民族地区农村社会保障更多只是?w现了政府的人文关怀，其保护弱小和援助困难的功能未能真正体现。总体上看，城乡经济发展差距很大，农村社会发展落后于经济发展；民族地区农村经济社会发展又落后于非民族地区，这也是湖南社会发展的重要特征之一，也是造成社会保障资金很难筹集，农村社会保障水平的整体不高的根本原因。
（三）民族地区社会发展程度低，社会保障工作队伍不稳定
一方面，第五次、第六次全国人口普查资料显示，湖南省民族地区农村人口的受教育程度整体偏低，初中文化程度人口占比较高，尤其是民族地区小学扮演率长期居高不下，很多农村妇女不会说普通话，也基本没有离开过农村。另一方面，民族地区农村离城市远，交通不便，生活条件差，工资福利待遇低，基层干部人心不稳，流动频繁，康复训练、心理治疗和专业社工人员更是进不去。比如沅陵县合管办只有工作人员16人，其中，专职稽查、审核工作人员8名，他们不仅要负责进行县内60多家定点医院和401家村卫生室的网络监管及现场稽查工作，而且每年还要完成8万多人次住院病人、15万多人次门诊病人医疗费用的审核及补偿工作，完成1万多人次的特殊门诊评审和办理工作，完成1万多人次的电话随访和1千多人次的入户现场随访工作。由于工作人员少工作量大，导致人手紧张而疲于应付工作。 （四）社会保障实施方式有弊端，社会保障管理缺乏统一规范
一方面，集体负担过重。一些较发达的农村，新农合、新农保个人缴费部门都由村集体代缴了，村民可以享受比较全面的社会保障，甚至学生入学、村民看病都会获得资助，真正实现老有所养、学有所教。但是，广大民族地区农村集体经济整体较弱，村民只能依靠自己的力量参与各项社会保险，政府没有社会保障的差别机制，民族地区村民无法享受国民待遇。另一方面，社会保障立法不完全。农村社会保障体制不顺，没有形成法律体系，城乡分割、条块分割。如农村五保供养制度落地问题；公共医疗卫生制度配套改革滞后；各级财政对民族地区农村社会保障的标准太低，不能满足农村居民基本生活的需要；等等。
三、政策建议
国务院新闻办公室2016年9月29日发布的《国家人权行动计划（2016～2020年）》指出，保障少数民族经济发展权利。行动计划提出，促进少数民族事业发展，加大财政投入和金融支持，改善基础设施条件，支持民族地区发展优势产业和特色经济，确保到2020年在民族地区基本消除绝对贫困现象，持续促进民族地区经济发展主要指标增速高于全国平均水平。具体来说，构建湖南省民族地区新型社会保障制度可以从以下四个方面着手。
（一）做好民族地区社会发展整体规划
贯彻“十三五规划”，对湖南少数民族地区农村社会保障事业进行整体、科学的规划。农村社会保障建设应该用科学发展观作指导，民族地区社会保障事业应该与民族地区全面小康同步。一是做好经济发展规划。要本着民族地区资源优势和文化特色，探索不同风格的经济发展模式，发展旅游经济、生态经济；要能准确定位，摆正民族地区经济在整个国民经济中的位置，充分借助国家扶贫开发和产业转移的机遇，组建一批资源能源企业，为地区发展奠定经济基础。二是做好基础设施建设规划。民族地区社会保障水平低最显著的特点就是相关基础设施不完善，要加快农村医疗站点建设和中小学教育布局的重新调整；要加快农村互联网建设，方便民族地区村民利用互联网实现养老就医保障。三是做好社会发展规划。民族地区社会保障事业涵盖了教育、卫生、医疗、养老以及乡村文化娱乐等方面，做好相关规划对于加快民族地区经济社会发展意义重大。其中财政投入、人才培养、文化建设等是重中之重。四是做好环境保护规划。民族地区自然环境优美，是民族经济、文化发展和社会进步的基石。要改变牺牲环境赢得经济发展的传统做法，要以人为本，实现人与自然和谐发展；要积极推行退耕还林，保护植被，改善农业生态，实现可持续发展。五是做好农村社会保障服务规划。以农村社区为单位，从村庄规划、产业规划做起，把社区发展与养老服务、基本医疗卫生服务、文化娱乐活动有机结合起来。
（二）不断强化政策引导功能
首先，完善农村保障制度。一是正确界定保障对象。以农村低保为例，农村最低生活保障覆盖面应该更加扩大，不仅包括因缺少劳动力、低收入造成生活困难的家庭；也应该包括因灾、因病及残疾致贫的家庭；还应该包括无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。二是不断提高保障标准，形成与国民经济发展相适应的增长比例。三是构建稳定的筹资渠道。政府公共财政应该有专项支出，努力实现社保基金保值增值，支持公益慈善组织和企业投身民族地区社会保障事业。四是建立社保退出机制。鼓励社会保障对象通过自力更生，依靠政策和帮扶尽快脱贫致富，对达到标准的对象应该适时指导退出，让社保政策惠及更多困难群体。其次，完善社会养老与家庭养老相结合的养老保障制度。从长远的观点看，社会养老与家庭养老相结合的养老模式是未来民族地区农村养老的总体趋势。走访情况表明，65%的受访者认为靠自己和子女养老更可靠，也有超过30%的受访者认为农村社会养老保险可靠。政府要积极引导社会组织在农村地区投资兴办养老机构，通过政府购买服务为农村留守老人提供最基本的服务。第三，加快民族地区社会保障制度的立法。为了不使民族地区社会保障建设流于形式，需要制定和完善民族地区社会保障法律法规。一方面，尽快出台包括灾民救助、社会互助、扶贫开发和医疗、养老、失业等多个法规实施细则；另一方面应实现农村社会保障中各项专项福利政策的有效衔接。
（三）充分发挥宣传示范效应
首先，抓好宣传示范。统计调查问卷发现，有相当部分群众对“五保供养制度”不是很清楚或者没听说过（占到受访者65%），还有70%左右受访者对现有社会保障制度基本了解或者不了解，应该说这跟社会保障知识和政策宣传不够不深入有很大关系。因此，基层政府有扩大宣传的责任。县乡应该组织一些相关政策宣讲，干部职工应该了解农村社会保障相关政策和知识，要充分利用电视和农村远程教育进行经常性宣传。再就是要发挥村组党员干部的作用，村组干部是联系群众最直接的，政策经过他们的宣传也最有效。其次，树立典型经验。由于民族地区经济社会发展不平衡，各地面临问题有其特殊性，?榱说鞫?民族地区加快社会保障事业的积极性，很有必要通过培育典型来带动。榜样的力量是无穷的，可以选择一些社会保障基础较好地方作为典型，通过政策倾斜和项目扶持，形成经验，再逐步推广。再次，培养专门人才。调研中我们发现，乡镇办事大厅里的社保专干大都属于半路出家，不具备专业知识，对农村社会保障工作缺乏主动性和创造性。因此，需要一大批学有所成的专门社工人才来从事这一工作。
（四）善于做活资本运作棋局
一方面，发动社会力量，多方筹集资金。农村社会保障建设涉及面广，资金需求量大。涉农小额贷款和新时期金融扶贫为社会社会保障事业发展开辟了新天地，农户以土地作抵押，金融部门对贫困农民提供无息贷款，帮助解决生产生活的资金压力，为家庭增收提供保障；政府要通过平台建设为农村社会保障筹措更多资金，为中介组织、慈善机构、志愿者等投身农村社会做好准备；政府还要利用国有企业改制的契机，通过划转部分国有资产为社会保障补充基金；要积极鼓励和引导工商资本、民间资本、外资投入到民族地区农村经商办厂，提高民族农村地区社会保障水平。另一方面，把完善社会保障体系与培育资本市场联系起来设计。应把社会保障制度作为一种经济制度来设计，民族地区在完善社会保障体系的过程中，应着力在其间架设桥梁。通过社会保障制度的运作，可以不断提高民族地区国民储蓄率、稳定资本市场，使形成的资本最终能够在促进民族地区经济发展中起到巨大的作用；民族地区的经济发展迫切需要社会保障制度的支持。民族地区政府应积极建立个人的基金账户，加快社保储蓄资本化，实现完善社会保障体系与完善民族地区资本市场的双赢目标，并达到养老与推动经济发展的双重目标。
