[内容提要] 对经济法和行政法的区别与联系的研究同等重要,具有各自不同的价值,缺一不可。从经济学的发展与法制变迁的视角进行审视,经济法与行政法具有不同的调整对象,因此其区别是明显的,在法律体系中各自构成独立的部门法。同时,由于社会发展导致的社会关系的复杂化,使得经济法和行政法所调整的社会关系存在部分的重叠或者交叉,而这种调整对象的重叠或者交叉决定了经济法和行政法的密切联系,这一认识的重大意义在于更加深入地理解与发展经济法的具体法律制度。
[关键词] 经济法 行政法 关系
经济法和行政法的关系包括两方面的内容,即经济法和行政法的区别,经济法和行政法的联系。笔者认为,对这一命题的研究,在当代中国经济法的研究中具有重大的价值。一方面,通过研究经济法和行政法的区别,可以进一步认识经济法在整个法律体系中的地位,对其独立的部门法地位有一个清晰的认识;另一方面,通过研究经济法和行政法的联系,可以借鉴行政法的基本原理和制度,丰富经济法的具体制度建设,从而发展经济法这一新兴的部门法。笔者同时认为,这两方面的研究同等重要,缺一不可。学界目前的倾向是,过度关注前一问题,而有些忽视对后一问题的研究。本文拟对经济法和行政法关系的两个方面同时予以研究,以澄清相关误解,并为进一步发展经济法,进行具体的经济法制度建设提供思路。
一、从新的视角审视经济法和行政法的区别
无论是经济法学者,还是行政法学者都花了很大的功夫论证经济法和行政法的区别问题。作为一个在传统部门法占统治地位的状况下兴起的法律部门,在其产生初期廓清与相关部门法的区别是非常关键的。学者们运用智慧对这一问题进行了大量的研究,取得了丰硕的成果。他们一般都是从部门法划分标准的角度研究经济法和行政法的区别的。部门法是大陆法系国家的一个共用概念。而我国在使用这一概念的同时,引进了前苏联的部门法划分理论。前苏联的部门法划分理论经历了几个发展阶段。最初以调整对象作为划分部门法的唯一依据,后来又加上了调整方法标准,最后形成按照调整对象和调整方法作为综合标准对部门法进行划分的理论。这一理论被我国学者全盘接受,直到现在仍有强大的影响力。
关于部门法的划分标准直到今天仍然是有争论的。特别是传统的部门法划分理论无法很好地解释经济法和行政法的区别问题。学者们为了解决这一问题,绞尽脑汁,进行了多方面的探索。有很多学者认为,传统的划分理论无法解释经济法和行政法的区别问题,主张从部门法的产生背景、宗旨、价值、原则等多角度对经济法和行政法的区别予以解答。笔者认为,这些探索都是非常有意义的,同时,如果经济法和行政都是独立的部门法的话,那么它们在产生背景、宗旨、价值、原则等方面确实也是有区别的。但是,笔者还是认为,要真正理清经济法和行政法之间的区别,还是要从部门法划分的理论入手。
传统的部门法划分理论在经济法这一新兴的部门法面前遇到了挑战。该理论以调整对象和调整方法作为划分部门法的综合标准,所谓的调整方法一般是指民法调整方法、行政法调整方法和刑法调整方法。而经济法在有些学者眼里似乎没有其独立的调整方法。同时,这一划分理论存在的另一问题是,在同一次划分法的部门的时候使用调整对象、调整方法等不同的标准。这在逻辑学上叫“多标准交叉划分”。①因此,有学者认为,只有以调整对象作为划分标准才能真正的理清部门法之间的区别。②笔者同意将调整对象作为唯一的划分标准对部门法进行划分,进而考察经济法和行政法的区别。③以调整对象作为出发点,经济法和行政法在价值、宗旨、原则、法律责任、救济模式等各方面的区别或曰不同等问题都将迎刃而解。
目前在我国占主导地位的几种经济法理论基本上也是坚持从调整对象的角度论证经济法和相关部门法的区别的,在分析经济法和行政法的区别是也是如此。经济协调关系说认为,经济法调整国家协调本国经济运行过程中发生的经济关系。④需要干预经济关系说认为,经济法调整需要由国家干预的经济关系。⑤经济管理与市场运行说认为,经济法调整经济管理关系与市场运行关系。⑥国家经济调节关系说认为,经济法调整在国家调节社会经济过程中因国家调节而引起的,以国家(其代表者)为一方的社会关系。⑦社会公共性说认为,经济法调整发生在政府、政府经济管理机关和经济组织、公民个人之间的以社会公共性为根本特征的经济管理关系。⑧这些经济法学说关于经济法调整对象的抽象概括的范围应该说是有区别的,但是经济管理关系应该是各个学说调整对象的核心组成部分。而经济法和行政法的区别主要是要理清行政法所调整的行政管理关系和经济法所调整的经济管理关系的区别所在。而对于行政管理关系和经济管理管理关系区别的研究是目前学界所缺乏的。⑨学界对这一问题的回避也表明了研究这一问题的难度之所在。 笔者拟从经济学的发展与法制变迁的角度对经济管理关系和行政管理关系的区别作以下粗略的描述。
首先,我们可以从经济学发展的角度对经济管理关系和行政管理关系的区别有一个大致的认为。众所周知,早期的经济学实际上主要是微观经济学,这与当时社会盛行“自由主义”、“夜警国家”的思想是相适应的,也符合当时社会的经济实际运行状况。 但随着市场经济的进一步发展,1788年发生了英国棉纺织业生产过剩危机,1825年发生了第一次周期性普遍生产过剩危机,自此以后资本主义世界每10年左右就周期性爆发世界性的生产过剩危机,1825年以后的1837年、1847年、1857年、1866年、1873年、1890年、1900年、1907年、1920年各年都曾爆发过普遍的生产过剩危机,到了1929年终于酿成一场空前严重的世界性经济大危机。这时人们对市场经济的认识发生了变化。尤其表现在国家在市场经济中的地位和角色转变问题。国家仍然象自由市场经济条件下采取不干预的政策是否利于经济的运行?经济发展的实践表明,国家已经不能固守消极的角色了,而是要积极的干预整个经济生活。在经济生活发生迅猛变化的情况下,西方经济学发生了天翻地覆地变化。凯恩斯在《就业,利息和货币通论》一书中推出了他的有关就业和失业的理论以及国家调节经济的政策主张,改变了西方经济学的思维方式,创立了现代宏观经济学。自此以后,宏观经济学便成为西方经济学的重要组成部分。①值得我们重视的是,所谓宏观经济学是考察作为整体的一国经济的活动,同时还研究政府稳定经济的经济政策,主要是货币政策和财政政策。这样,就把政府作为一个主体在整个经济体系中予以研究,而传统上政府是在经济学的研究范围之外的。关于政府问题的研究向来是政治学、行政管理学所关注的。但宏观经济法对政府这一角色的关注并没有防碍政治学、行政管理学对政府问题的研究。这就表明,宏观经济学研究的政府和政治学、行政管理学研究的政府是不同,它们是从各自不同的学科体系出发分别研究政府问题的。它们的关系是共存的,而不是相互代替的。我们可以将这一事实与经济法所调整的经济管理关系和行政法所调整的行政管理关系进行类比。行政管理关系是一种传统的社会关系,其产生时间应远远先于经济管理关系。经济管理关系这种社会关系的产生与国家经济职能的增加是密不可分的。市场经济的发展导致国家经济职能的增加,国家在发挥其经济职能的过程中形成了经济管理关系这一新型的社会关系。由此表明,经济管理关系是一种全新的社会关系,它与行政管理关系是不同的。这样我们也就大致地可以看出,调整经济管理关系的经济法和调整行政管理关系的行政法是共存的关系,而不是相互代替的关系。经济管理关系这一新型的社会关系的产生导致了经济法这一新兴部门法的产生,但这并不影响行政法的存在。②
其次,我们可以从法制变迁的角度对经济管理关系和行政管理关系的区别予以认识。经济法是指在市场经济发展阶段,国家制定的旨在保障市场自发调节机制正常运行和确认、规范政府调控经济运行行为的各种法律制度的总和。人类经济发展到市场经济阶段以后,出现了国民经济一体化,先前已有的调节经济运行的法律形式(主要是民商法),无力规范新出现的市场失灵和宏观经济失控的问题,客观上需要由一个新兴的法律部门来填补社会发展造成的法律空白状态,经济法就承担了这一角色。③著名的日本经济法学家金泽泉雄也指出,经济法不外是适应经济性即社会协调性要求的法律,也就是主要为了以社会协调的方式来解决有关经济循环所产生的矛盾和困难的法律。这种法律是为了填补传统空白状态的。④这也就表明经济法所调整的经济管理关系是传统的任何法律部门所不调整的,当然也不是行政法所调整的,故经济管理关系和行政管理关系是两种不同的社会关系。
民法大师史尚宽认为,在自由经济竞争阶段,经济与政治完全分离,现在规定经济关系的私法,与规定政治关系的公法,完全明确的对立。但是在统制经济阶段,渐有公法私法混和的法域,即社会法,这其中包括经济法。⑤德国法学大师拉德布鲁赫曾经指出,从私法观察角度出发所看到的经济关系,不过是平等的私人主体之间的关系,但却忽视了在任何经济关系中都是最大的利害关系人:公众;当人们还可以乐观地想念自由竞争,想念能在共同利用的方向上自行平衡各方私利时,这种对经济的纯私法阐述就仍可成立。然而当世界大战将德国经济与世界经济隔绝,个人经济活动在极为狭小的德国经济空间内明显发生碰撞时,这一信条也随之打破。而经济法正是在此过程中诞生的。经济法产生于立法者不再满足于从公平调停经济参与人纠纷的角度考虑和处理经济关系,而侧重于从经济的共同利益的角度调整经济关系的时候。经济法产生于国家不再任由纯粹私法保护自由竞争,而寻求通过法律规范以其社会学的运动法则控制自由竞争的时候。①德国社会学大师哈贝马斯也曾指出,在19世纪末,最晚到一战时期,当市场信息主体的利益冲突无法继续在私人领域内部解决时,冲突便会向政治层面转移,从而使干预主义得以产生,而随着资本集中和国家干预的加强,在国家社会化和社会国家化的过程中,便产生了传统私法领域或公法领域之外的一个新领域,这是对古典的私法制度的突破。②这些大师对法制变迁历程的经典分析有助于我们对经济法和行政法区别的认识。从他们的论述也可以看出,经济法所调整的经济管理关系和行政法所调整的行政管理关系是不同的,经济管理关系是新产生的一种社会关系,进而催生了调整这一关系的经济法的产生。调整传统上本来就存在的行政管理关系的行政法并不因为经济法的产生而受到影响。
总之,笔者认为作为经济法主要调整对象的经济管理关系是国家的经济职能增加,进而在国民经济中的地位角色发生重大变化以后出现的一种新型的社会关系,这种社会关系和业已存在的行政管理关系显然是不同的。这种调整对象的差异导致了新兴的部门法经济法和传统的部门法行政法之间的区别。
二、从社会关系的复杂性出发考察经济法和行政法的联系
上文简要论述了经济法和行政法的区别。笔者认为在研究经济法和行政法的关系这一命题时仅仅研究它们之间的区别是远远不够的,研究它们之间的联系更是必不可少。从某种意义上说,这种研究显得更为重要。③
关于经济法和行政法之间的联系如何或者是否存在联系,学界的意见是大相径庭的。有学者认为,经济法的调整对象同其他法的部门的调整对象是有区别的,可以分开的,而不是交叉的、重叠的。如果不承认这一点,那就等于实际上否定了经济法、民法等具有特定调整对象,并进而导致否定经济法、民法等独立的部门法地位。④这种意见在理清经济法和行政法的区别时具有很强的说服力,但是尚不能解释诸如经济法中存在的经济行政机关的行政执法,经济法律责任中的行政责任,以及经济法律纠纷解决中的行政复义、行政诉讼等问题。⑤还有一种针锋相对的意见是,经济法不构成一个独立的法律部门,经济法也就是经济行政法,它与行政法之间是总则和分则、基本行政法与部门行政法的关系。⑥这一见解虽然在认识经济法的地位时有明显得偏差,但其可贵之处是,揭示了经济法和行政法之间的密切联系。⑦
笔者认为,如果承认法律部门调整对象及其部门法法律制度的重叠或交叉,上述争论便迎刃而解,同时也可以比较清晰地认清经济法和行政法之间的密切联系。现代社会发展的复杂化,已经使得法律所调整的社会关系及其法律制度本身不可能象前资本主义时期及自由竞争的资本主义时期那样界限分明,“井水不犯河水”,而是显得界限模糊,同时又十分复杂。经济法所要解决的问题是所谓的“复杂问题”。①在这种情况下,固守传统的理论显然无助于问题的解决。②我们的选择应该是,突破传统的理论局限,承认调整关系及其部门法法律制度的重叠或者交叉。如果在这种理论指导下认识经济法和行政的联系的话,那么经济法和行政法的调整对象及其具体制度应该说存在重叠或者交叉,它们之间具有密切的联系。③比如,经济法的执法普遍由行政机关执行,这种执法必定要遵循行政法的一般原则;经济法的法律责任有很大一部分是行政责任,在责任的认定与适用方面必定是借鉴行政法;经济法律纠纷的解决在大多数情况下是通过行政复议和行政诉讼的方式解决的,显然,这也要借鉴行政法的制度;等等。我们可以看到,认识到这种密切联系的重大意义在于经济法具体制度的建设。只有认识到这种联系并自觉地运用到研究中,才可以对经济法的具体制度有更加深刻地认识,进而促进经济法具体制度的建设。
事实上,中外学者在不同程度上都认识到了这一问题。日本经济法学家金泽良雄认为,经济法中的规制,往往采取行政权干预经济的方法,因此,属于这种情况的经济法,同时具有作为行政法的特征。④德国法学家中有人指出:“经济行政法⑤由两个交叉的法律部门组成:经济法和行政法。其法律领域的重点在‘经济’,即对经济进行管理。”⑥这是从另外一个角度说明了经济法与行政法之间具有密切的联系。即使是普遍不重视部门法划分的英国学者也认为:“经济法应该位于商法与行政法之间。它与商法分享对经济事务的调整,与行政法分担调整政府管理的职能。”⑦德国法学大师拉德布鲁赫也指出:“如果要用法律语言来表述我们所见证的社会关系和思潮的巨大变革,那么可以说,由于对‘社会法’的追求,私法与公法、民法与行政法、契约与法律之间的僵死划分已越来越趋于动摇,这两类法律逐渐不可分地深透融合,从而产生了一个全新的法律领域,它既不是私法,也不是公法,而是一个崭新的第三类:经济法与劳动法。”⑧这些经典论断的必然结论是:经济法与行政法之间具有密切的联系,存在着渗透与交叉。
国内也有学者认识到了这一问题。有学者指出:“法律部门划分的标准仍是‘独立的调整对象’,只是这一‘独立’并不意味着‘绝对专有’,而应理解为一种‘共性’……社会关系是极其复杂的,交叉、重叠,你中有我、我中有你,不能把社会关系理解为一张薄饼,用一种方法进行平面式的瓜分。”⑨有学者也指出了经济法、行政法与民法调整对象上的交叉性。 这些论述都表明经济法与行政法调整对象存在某种重叠或者交叉是必然的,这种调整对象的重叠或者交叉导致了部门法法律制度的重叠或者交叉,因此,经济法与行政法之间具有密切的联系。
