内容提要 “议行合一”这个词，马克思主义创始人和其他思想家都没有直接使用过，它是我国学者根据卢梭和马克思、列宁的有关论述概括出来的一种描述立法机关与执行机关职权或权限混合不分状态的提法。半个世纪以来，“议行合一”说经历了一个从调子很高到声音逐渐衰弱的过程，它的正当性和合理性一度是毋庸置疑的，但后来基本上已被宪法学界否定。日益深入的研究和越来越多的证据表明， “议行合一”不符合当代中国的实际，也不代表国家权力配置的一般趋势和社会主义国家政权组织形式的发展方向。
关键词 议行合一 三权分立 政权组织形式 民主集中制
“议行合一”(有时作为学说，有时作为一种政权组织体制，有时被看做一种政权组织原则) 说在我国长期以来是作为社会主义政权组织原则加以肯定的，被认为是与资本主义国家政体的“三权分立”相对立、体现社会主义制度优越性的体制或原则。80 年代末90 年代初以来，有不少宪法学者对“议行合一”进行了重新的审视，明确指出了“议行合一”说的种种弊病，对这一原则或相关说法提出了批评，同时也有一些学者继续坚持原有提法。
“议行合一”的含义与由来
“议行合一”这个词或类似提法，马克思主义创始人和其他思想家都没有直接使用过，它是我国学者根据马克思、列宁和卢梭等人的有关论述概括出来的一种描述立法与执行关系状态的提法。
“议行合一”这一提法中，所谓“议”是指代议、代议权或代议机关，所谓“行”则指执行、执行权或执行机关。根据《中国大百科全书》政治学卷的观点， “议行合一制的基本特征是：1. 由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力；2. 国家行政机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对国家权力机关负责并受其监督。”因此从广义上讲，这里的“行”除了行政机关的执行外，还包括审判机关、检察机关以及军事机关的执行问题。而“议行合一”，顾名思义，就是代议权、执行权合而为一，或代议机关、执行机关合而为一，立法者与执行者的一身二任。而“议行合一”说，则是指那些赞成或主张实行“议行合一”观点，将其视为社会主义政权组织原则的相应理论观点的统称。
一般认为，有关“议行合一”想法在近代最早是由法国资产阶级启蒙思想家卢梭在《社会契约论》中阐述的。在此书中他提出了有关“主权在民”和立法权、行政权统一于一种主体的学说，被传统的赞成“议行合一”的学者看做是“议行合一”思想的近代渊源。在书中，他把政体分为三种基本类型，即民主制、贵族制和国君制或者皇朝政府。他说：“制定法律的人要比任何人都更清楚，法律应该怎样执行和怎样解释。因此看来人们所能有的最好的体制，似乎莫过于能把行政权与立法权结合在一起的体制了。”他认为这种政体就是民主制政体，即全体人民都是行政官或司法官那样的政府。但同时他也指出：“这种政府在某些方面非常不足，因为应该加以区别的东西并没有被区别开来，而且由于君主(这里的“君主”指执政者，亦即统治者的共同体——译注) 与主权者既然只是同一个人，所以就只能形成，可以这样说，一种没有政府的政府。”因此在他看来，这种民主制适用的前提之一即是小国，正如他所说：“如果在不同的国家里，最高行政官的人数应该与公民的数目成为反比；那么，一般说来，民主政府就适宜于小国，贵族政府就适宜于中等国家，而君王政府则适宜于大国。这条规律是立刻就可以从原理里得出来的。然而，又怎么样计算那些可能构成例外的许多情况呢?”卢梭在这里表达的集立法权与法律执行权、解释权于一个机构的思想成为后世对“议行合一”不断进行改造和理论探究等的源泉。
主张“议行合一”并将其作为政权组织原则的学者们还认为，1871 年3 月法国巴黎公社的成立，是“议行合一”在实践上的第一次尝试和总结，是现代“议行合一”制的雏形。一般认为，巴黎公社这一无产阶级政权的组织特点主要是：由巴黎20个市区的工人经普选建立了立法行政相统一的机关——公社委员会，它作为最高权力机关行使全部权力。公社委员会有权制定法律，决定一切重大问题并直接指挥执行，行使行政权。公社委员会下设执行、财政、军事、司法、公安、粮食、劳动与交换、对外关系、社会服务、教育共10 个委员会以行使行政职权；公社社员兼任各委员会委员，它是人民的代表，同时又是政府官员，组织执行公社制定的各项法令、决议，集立法权和行政权于一身。这些由巴黎各区选出的公社委员还直接领导该区的政府工作，执行各项法令和决定。公社建立了自己的法院，实行法官选举和公开审判等制度，但法院是独立的。
对于巴黎公社进行的“议行合一”政权尝试，马克思在《法兰西内战》中做出了著名结论：“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员组成的。这些委员是负责任的，随时可以罢免。其中大多数自然都是工人或公认的工人阶级代表。公社是一个实干的而不是议会式的机构，它既是行政机关，同时也是立法机关。”一些学者认为，马克思肯定的这种“兼管行政和立法的工作机关”的组织就是“议行合一”，并以它体现为社会主义政权组织原则而与资本主义的“三权分立”相区别。这些学者们还认为：在俄国十月革命时，列宁坚持了“议行合一”的观点，因为他主张“要巩固和发展苏维埃政权，就必须实现(更广泛、更普遍和更有计划地实现) 这种政权、这种新型国家所肩负的历史任务。这些任务就是：废除议会制(立法和行政的分立) ；把国家的立法工作和行政工作结合起来。把管理和立法合而为一。使整个国家政权机关和国家管理机关同群众的联系比过去的民主制形式更加密切。”主张“议行合一”的学者认为， 在实践上， 1918 年和1924 年的苏联宪法就力求按照“议行合一”原则建设苏维埃。
肯定“议行合一”的观点与相关依据
1949 年以来，“议行合一”说是我国法学工作者普遍坚持的一种政权组织原则或有关学说，被当成先验的、不证自明的正确东西。“40 年代末、50 年代初期，对‘议行合一’阐述的比较多，而且全部是站在两个支点上予以界定的：一个支点是议行合一制度是马克思肯定的，另一个支点是人民代表大会制度属议行合一类型，结论异常明了：议行合一制的人民代表大会制度是符合马克思主义的，是最先进的国家制度。”⑤董必武同志在1949 年对中央人民政府组织法草案的总纲的说明中，当谈到政府组织原则时也说：“这个原则是民主集中制，它具体的表现是人民代表大会制的政府。民主集中制原则的提出，正是针对着旧民主主义三权分立的原则。
我们不要资产阶级骗人的那一套。我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”⑥这里他并没有具体分析民主集法学界对“议行合一”的反思与再评价中制与“议行合一”的内在关系，而只是基于对“三权分立”体制下议会力量的衰败的分析总结的。另外，1951 年9 月23 日董必武同志在《论加强人民代表会议的工作》讲话中又提到：“我们人民代表大会或人民代表会议是最便利于广大人民参加国家管理的组织，是‘议行合一’的，是立法机关，同时也是工作机关。”⑦这已是非常明确的提法，而且成为上世纪50 年代比较重要而且有份量的观点。另外，何华辉、许崇德等老一辈宪法学者，后来基本上也都是将“议行合一”作为与资产阶级宪法的“三权分立”原则相对应的观点进行肯定的。实际上，据我们搜集的资料来看，截至80 年代中期，国内学术界对“议行合一”基本上都是持赞同的观点。但期间却从来没有人对“议行合一”的依据和合理性进行过系统阐述。
80 年代中期以后，由于有学者对于“议行合一”观点开始进行反思和批评。“议行合一”观点的肯定者们也对自己的观点进行了比较详细的论证。其主要的观点和论据如下：
1. 认为“议行合一”是对巴黎公社的实践概括和马克思思想的总结。巴黎公社的政权特点在本文的第一部分已经有所涉及，这里不再赘述。有学者根据巴黎公社的政权组织体制安排即认为“议行合一”否认资产阶级议会制和“三权分立”学说，从政权组织形式上肯定公社的无产阶级性质，因而成为巴黎公社政权组织的根本原则。而马克思在《法兰西内战》中的论述也成了后世学者对“议行合一”赞扬与推崇的最原始理论根据。有学者在文章中便据此归纳出马克思对所谓“议行合一”政权组织形式优点的认识：“其一，它‘把代议机构由清谈馆变为‘工作机构’，使公社确具人民代表机构的权威性’；其二是体现了国家一切权力属于人民的原则。公社委员经普选产生，对人民负责，受人民监督，破除了终身制和特权制；其三是把社会主义民主作为新型无产阶级政权的政治和法律基础，它可以充分发挥工人阶级的智慧和才能。”
2. 认为“议行合一”是对列宁的思想和苏联政权建设实践的合理总结。列宁的思想与马克思可以说是一脉相承的，他在领导俄国革命的实践中也被认为是肯定“议行合一”的。他的一些想法和认识因此也为赞成“议行合一”学者所引证，其中较常被引证的话是：“苏维埃不仅把立法权和对法律执行的监督权集中在自己手中，而且通过苏维埃的一切成员直接地实施法律，以便逐步过渡到全体劳动人民行使立法和管理国家的职能。”
“把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来。”不过我们可以看出，这些理论的初衷，是想通过代议机关职权的行使(尤其是在所谓“议行合一”条件下) ，使广大人民真正当家作主，实现民主制。这应该说也是列宁借“议行合一”来对抗资本主义的“三权分立”的选择。而苏俄也在列宁的领导下实践“议行合一”学说。当时的苏维埃代表大会就是兼管立法和行政的工作机关，而这种两套班子三个机构又同时具有立法权。这样，所谓的“议行合一”模式在苏俄初具形态。
3. 认为“议行合一”是针对资本主义“三权分立”制度、体现社会主义制度优越性的经典学说。有些学者认为“议行合一”是相对于分权原则而成为社会主义宪法原则，它的理论基础是马克思主义的国家学说。根据马克思关于“工人阶级不能简单地掌握现成的国家机器，并运用它来达到自己的目的”lw的论断，有关学者进一步论述道：“以往的每一次革命只是使国家机器从一个阶级转到另一个阶级手中，而无产阶级革命则应打碎旧的国家机器，建立新的国家机器。改变国家权力的运用方式，废弃分权原则，实行议行合一原则，就是马克思主义关于打碎旧的国家机器原理的具体表现之一。”这其实也是大多数赞成“议行合一”学者的观点，认为“三权分立”制度下的分权与制衡是资本主义特有的，社会主义作为更高级的社会制度不能有，尤其是在看到西方分权制度下体现主权的议会的作用正在不断衰弱。因此，“‘议行合一’原则不仅是国家政权组织的人民性和统一性的体现，而且是比‘三权分立’处于更高的历史发展阶段上的政权组织所依靠的理论和原则。”
4. 认为“议行合一”在我国是与民主集中制密切联系的政权组织原则。这实际上跟我国的政治体制有关，因为我国自建国后历次宪法中都未曾提及“议行合一”，而是使用“民主集中制”的概念。因此，认为我国仍是实行“议行合一”原则的学者提出各种观点学说予以佐证，但基本上都认为“议行合一”是人民代表大会制度的原则。有些学者就直接将我国的民主集中制说成是“议行合一”的民主集中制，将本是民主集中制的内容说成是“议行合一”原则的具体体现及其新发展。于是有学者就认为：“我国人民代表大会既是议事决策机关，又是实际工作机关。‘议行合一’原则的具体表现是：首先，人民代表大会集中统一行使国家权力，构成了最高国家权力机关和地方国家权力机关的完整体系。其次，由各级人民代表大会产生各级国家行政机关和其他国家机关(如司法、检察机关) ，领导和监督这些国家机关的工作。再次，人民代表大会的代表协助政府及其他国家机关实施人民代表大会通过的法律和决议，维护这些法律和决议的尊严，根据有关规定监督国家机关及其工作人员的工作，并用自己的模范行动带领人民贯彻实施这些法律的决议。”另外，有一本宪法学领域有代表性的辞书中列有“议行合一原则”这个辞条，其中写道，该原则是“巴黎公社创立的人民行使国家权力的组织原则”，“社会主义国家国家机构实行的民主集中制原则是巴黎公社‘议行合一’原则这一历史经验与中国具体情况相结合的产物。”而不久前由司法部法学教材编辑部推出的一本“九五”规划教材在论证人民代表大会是适合我国基本情况的政治制度这个命题时也写道“， 我国以民主集中制原则组织起来的人民代表大会制度，就是‘议行合一’原则在我国具体历史条件下的运用和发展。人民代表大会制度便于实行‘议行合一’”。
5. 认为“议行合一”存在一个天然正确的理论前提，即认为社会主义的政治制度尤其是政权组织制度是“无分权，有分工”的制度。持这种观点的人在中国不在少数。在中国较有影响和权威的工具书中就写到：“议行合一制的理论依据是：国家的一切权利属于人民。国家权力机关是人民的代表机关，它的权力是至高的、统一的、不可分割的。议行合一制比之三权分立制度更能体现人民意志在政治生活中的作用。1978 年以来，中国学者对议行合一制提出了若干新的见解。大多数学者认为，国家权力机关不与行政、审判和检察机关分权，但认为职能上的分工是存在的，权力机关执行立法和监督的职能，行政机关担负行政管理职能，审判、检察机关分别担负审判和法律监督的职能，议行合一制是‘无分权、有分工’的制度。”现在也仍有学者坚持这种提法，如在21 世纪法学系列教材《宪法学概论》中就曾有学者阐述，1918 年苏俄宪法颁布之后“， 自20 世纪20 年代中期组成苏联直至其解体止，一直实行在一切权力归国家权力代表机关统一掌握的前提下分工行使国家权力的制度。我国和其他社会主义国家亦同样采用这种分工行使国家权力的议行合一制原则，组建国家机构。”不过，科研资料显示，后期坚持“议行合一”这一提法的学者们通常只是简单地沿用过去的提法，似乎并没注意到批评这一提法的学者们对这一提法的否定性论点和支持这些否定性论点的许许多多论据。实际上，坚持“议行合一”提法的学者后来基本上是在自说自话。
批评和主张放弃此说的观点和依据
从20 世纪80 年代中期以来，不少学者对于“议行合一”这一提法开始进行了比较认真、比较深入的研讨，他们认为“， 议行合一”不是一种合乎历史发展规律的政权组织原则，不是一种科学合理的学说。他们针对“议行合一”的提法和支持这个提法的各种论据，做了十分系统的批评或反驳。这些学者的主要观点和论据如下：
1 将“议行合一”看做是巴黎公社组织原则的观点缺乏依据，“议行合一”只能算是巴黎公社政权组织形式的一个特征，有一定的运用条件和背景。有学者认为，巴黎公社具有三大特点：以直接的普选制、监督制、罢免制为基础；是一个“廉价政府”；在政权组织形式上实行“议行合一”。“其中普选制、监督制、罢免制的实行是‘议行合一’的先决条件和这个政权运转的政治基础；而‘廉价政府’和公职人员的薪金制度则是‘议行合一’的经济基础。没有前两个条件，在‘议行合一’这样的体制下，就可能出现滥用权力、以权谋私而得不到人民有效的监督和制约的情况，就会使社会公职成为政府公务人员谋求特权和私利的‘私有物’，使同时监管行政和立法的权力机关及其成员从 ‘社会公仆’变为‘社会主人’。正是由于有了前两个条件，才使巴黎公社成为‘实质上是工人阶级的政府’，是‘真正民主的国家政权’。因此，‘议行合一’相对于前两个条件只居于次要地位，不应当做为公社的‘原则’。”法学者把“议行合一”当做巴黎公社的一大特点，而将其原则认定为“真正的民主”。
在这一问题上，还有学者指出：实际上，巴黎公社并非始终贯彻“议行合一”的做法。在1871 年4 月20 日召开的公社会议上，“委员们对3 月29 日成立的各种委员会所进行的活动感到不满。会议决定成立新的执行委员会，执行委员会由其他9 个委员会的代表组成。各委员会还保留，由公社1 名委员担任委员会的全权代表，非公社委员也可以作为公社各委员会的委员。每个委员会都由1 名公社委员负责委员会的领导工作，而在此以前只有公社委员才能参加委员会的工作。5 月1 日，公社会议通过了建立社会治安委员会的决定，这是比执行委员会更强有力的机构，它‘享有全权’，掌握了执行法令所必要的一切权力。”这种做法可以说是从“议行合一”开始慢慢过渡，其实隐含着放弃“议行合一”做法的意味，而实行议行分立。
2 “议行合一”并不是一种有普遍意义、可以推而广之的政权组织体制。学者指出：马克思只是对当时公社的组织状况作了具体描述，并没有用诸如“议行合一”之类概括性词句将这种做法加以模式化，更没有将其上升为社会主义政权组织的一般指导原则。该学者认为：“如果我们对这种体制做实事求是的分析，其局限性是显而易见的。首先，巴黎公社是一个城市政权，而在那之后出现的包括中国在内的社会主义国家都是广土众民的民族国家，所管辖的地域范围相当于巴黎公社的万倍乃至数万倍，所以巴黎公社适用的‘议行合一’体制不一定适合于中国这样的国家。其次，巴黎公社是一种临时性应急体制，而社会主义所需要的是一种正常的平时体制。中外法制史表明，战时体制与平时体制、应急体制与平时体制，通常都有很大区别，而且各国在其发展过程中往往还有一个从战时、应急体制向平时体制过渡的问题，将巴黎公社‘议行合一’的战时应急体制作为社会主义各国都应当仿效的平时体制，制度上的供给与制度上的需求并不对路。再次，巴黎公社只存在了数十天，其‘议行合一’的政权组织形式未经过实践的足够检验。退一步说，即使这种体制经过了实践的足够检验，也只能说明其当时当地的效用。”所以，巴黎公社的“议行合一”体制本身也是有很大局限性的，并不能为社会主义国家不分情况的因袭沿用。
3 列宁并没有把“议行合一”看成正常的政权组织原则，他对“议行合一”的现实可能性也是怀疑或否定的。在1919 年3 月“俄共(布) 八大”上，这些学者注意到，列宁说过这样一段话：“直到今天我们还没有达到使劳动群众能够参加管理的地步,苏维埃虽然在纲领上是通过劳动群众来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”这些学者认为，这些话说明列宁已经看到由人民代表机构统一掌握立法权和行政权的设想是不现实的，权力机关和执行机关的分工是必然的和必要的。列宁没来得及进行有关改革。“到斯大林掌权之后，他并没有重视列宁的改革国家机构的设想，但是当时客观情况使他意识到：‘终究必须铲除不由某一个机关而由许多机关立法的情形了。’因此在1936 年修改宪法时，改变了由三个机构同时具有立法权的做法，把立法权交给了代议机关——苏联最高苏维埃，而把行政权交给了人民委员会(后来改称部长会议) 。这种做法，就同巴黎公社‘议行合一’的一套班子的做法有了根本的改变，实际上形成了立法权和行政权的分离与分工。但是，斯大林本人并不承认这一点，仍然教条地把它解释为‘议行合一’。”其实，审判权和检察权在1936 年苏联宪法中也是分离出来了的。
4 “议行合一”并不是我国人大制度的组织原则，将其认定为我国政权组织原则的提法是错误的。有学者指出“议行合一”不是人民代表大会制度的组织原则，他认为：“我国人民代表大会制度的现实情况是，县以上各级政权的人民代表大会还设有常委会为人大常设机关。由人民代表大会及其常委会组织产生行政、审判、检察机关。人民代表大会及其常委会为专门议事(立法和做出决定) 和监督机关，各级政府和审判、检察机关专事执行法律即行政和司法事务。宪法为它们规定的职责明确，并要求各自依法独立行使职权，权力机关依法进行立法和监督，而不能直接干涉或代替行政机关的职权。很明显，各级人大常委会是经常性的立法或议事机关。为加强人大常委会的独立性和常委会组成人员的专职化，宪法专门规定，人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。这些已充分表明，我国已不再是‘议行合一’的政权组织。”而且，“议行合一”也不利于加强人民代表大会制度建设，即强调“议行合一”不利于加强人民代表大会国家权力机关的地位和作用，等于否定人大作为权力机关的性质和地位，因为“议行合一”是以权力机关与执行机关不分开为前提的；强调“议行合一”容易忽视政权之间的合理分工和制约，混淆各国家机关的权力界限；强调“议行合一”实际上是主张人大代表和人大常委会委员兼职，主张人大代表和政府官员一身二任，这不利于加强人大自身建设。事实上根据宪法第3 条的规定，我国国家机构实行民主集中制的原则，而这种民主集中制“既同西方国家的‘三权分立’有着本质的差别，又不同于巴黎公社的‘议行合一’，我们的权力机关与行政机关不是合二而一的，而是分开设立的。由此可见，我国现行政权组织的原则并不是‘议行合一’”。民主集中制与“议行合一”制有相通的地方，但决不是相同的。有学者认为，历史地看“， 议行合一”说背离了权力运动的一般规律，它所遵循的逻辑很简单，即既然资产阶级搞权力分立，我们社会主义就搞权力合一。这种想法并没有注意到客观现实。实际上，国家机关之间的分权，是与社会经济生活中的分工密切相关的。分权是社会经济生活中分工发展到一定程度后必然的政治、法律后果。
而且，就“议行合一”所主张的发展方向看，其在政权组织建设问题上有向个人集权等形式的专制体制倒退的倾向。另外，“议行合一”不宜作为社会主义政权组织一般原则的最直接、最强有力的证据是社会主义国家法制建设的实践，即这些国家的各国家机关之间都是存在分权的，如我国宪法中的“职权”和“权限”划分。
5 “议行合一”说的理论前提是错误的。有学者指出，社会主义政权组织形式(如我国的人民代表大会制度) 决不是什么“有分工，无分权”的制度，而是分工和分权相统一的制度。该学者专门分析了这种情况。他认为，从理论上说，分权可以有多种模式，如洛克主张的两权分立体制、孟德斯鸠主张的三权分立体制、孙中山主张的权能区分、五权分立体制。他说“议行合一”说“并不是马克思主义创始人提出来的，而是后来我国的法学者、政治学者本着同分权、尤其是同三权分立反其道而行之的思路推想而杜撰的产物。在这个过程中，他们忽视了我国不同国家机关之间已经存在着分权的事实和有必要将‘权’分得日益清晰的客观趋势。”该学者指出，现代社会有很多需要由国家机关掌握和运用的“权”，包括国家机关横向之权，以及中央和地方国家机关之间的“权”，不可能不分。然后，该学者从三个方面详细论述了“人民代表大会制度实际上是既有分工又有分权，分工和分权统一的制度，决不是什么‘无分权’的制度”的理由。
首先，共产党人反对照搬三权分立那一套，但并不一般地否定分权，而是承认分权的必要。实际三权分立学说中也有其合理的成分以及有关人类法治文明建设的有益经验。因此，恩格斯晚年在谈到工人阶级政党在当时德国的斗争目标时就曾肯定过美国式的分权；邓小平也曾不止一次地提到，在党和国家领导制度改革中“权力不宜过分集中”，并将“不允许权力过分集中”概括为我国政治制度的一个原则，同时提出要将此原则在宪法上表现的想法。
其次，在一个法制较健全的国家中，国家机关之间的分工和分权实际上是一回事，分权以分工为社会内容，分工以分权为其法律形式。之所以会出现将分权和分工割裂开来并将它们对立起来的状况其原因主要在于：一是不了解国家机关之间分工与分权的真实关系；二是错误地将分权等同于资本主义的三权分立。
第三，分权是人民代表大会制下常见的和确定不移的事实。国家机关之间的任何分工都必然表现为分权，没有不以分权形式出现的分工，在这一点上社会主义制度也毫不例外。在国家机构体系内存在的所谓纵向和横向两种分工，实际上就是纵向和横向两种分权。
第四，我国宪法第三章对各级各类国家机关的职权所做的原则性划分或分配实际就是分权，而我国许多法律的内容和制定目的在不同程度上也都是分权的体现，分权已经是一个确定不移的事实。另外，承认人民代表大会制度也是一种分权体制与宪法第二条关于“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”的规定并不矛盾，宪法关于由人民代表机关代表人民行使国家权力的规定的内容是特定的，也就是说，限于宪法规定的范围。而人民代表大会制与当代西方的各种政权组织形式的区别仍是根本性的。西方强调权力分立与制约平衡，人民代表大会制虽在法律上、事实上分权，但强调民主集中制原则，即同一级国家机构内，人民代表机关地位在政治上至高无上。实际上，人民代表机关这种至高无上的政治地位不仅与国家机关之间依法分权不矛盾，而且是以分权为前提和基础才得以体现的。
6 “议行合一”作为一种体制，本身就有许多弊病。有学者指出：马克思并没有把巴黎公社看成是社会主义政权组织普遍的形式，我国权力机关与行政机关不是合二而一的，而是分开设立的，我国现行政权的组织原则并不是“议行合一”。在此基础上，他论证了“议行合一”的三个方面的缺点：“第一，‘议行合一’不但否定了立法机关与行政机关的分权，也否定了立法机关与行政机关的分工，前者是正确的，后者则是难以做到的，因为行政工作既繁重又复杂，由立法机关来行使行政权力是非常困难的，当初巴黎公社实行‘议行合一’，不到一个月就暴露出种种矛盾，不得不一再改组，可见国家机关之间是需要分工的。第二，‘议行合一’有时会成为由执行机关来行使立法权和行政权，这就成了‘行议合一’了。这种体制容易把代表机关架空，‘文化大革命’时期出现的‘革命委员会’就是‘行议合一’的机构，它既是行政机关，又是权力机关，实行这种体制只能降低甚至取消代表机关的作用。第三，‘议行合一’不利于实行权力机关对行政机关的监督。在社会主义国家，行政机关要在权力机关监督下进行工作，如果把这两套机关合而为一，那势必形成自己监督自己的格局。让自己监督自己，实际上是取消了监督。”因此，实行“议行合一”实际上是不利于加强人民代表大会自身建设的，更不利于人民当家作主的实现。另外，有学者从社会主义经济和政治现实出发，对“议行合一”的弊端做了考察与探讨。他分析“议行合一”与权力失约，即“议行合一”与我国权力体系存在内在矛盾，使行政机关的行为失去有效的权力制约和责任禁约，并使我国权力制约体系脱钩。他指出：市场经济对国家权力系统的要求是：服务而非指令的；分工而非合一的；中立而非偏向的；精简而非臃肿的。而“议行合一”对于这种要求方向背反，只能适应传统的计划经济，而无法适应市场经济的根本要求。因此“议行合一”实际上背反了商品——市场社会的要求。还有就是“议行合一”削弱了我国权力行使的社会效益，即“议行合一”所导致的国家权力分工不明必然弱化权力运行的效益；它所导致的对国家诸权力主体的责任失约也严重弱化了权力运行的社会效益。可见，“议行合一”并不具备合乎我国权力体系架构的要求，反而在一定程度上制约了我国民主进程的发展。
近二十年来，不少宪法学者们大胆冲破传统理论的束缚，详细、客观地分析了“议行合一”说的不足和片面性，打破了“议行合一”说一统学术界的局面，从根本上动摇了“议行合一”说赖以存在的学理的和事实的基础。而在实践上，“一百多年来的实践经验已经证明，由人民代表机关兼管立法权和行政权是行不通的，局部的试验也是不成功的， 我们不应当盲目重复‘议行合一’的口号。”
结 语
半个世纪以来，“议行合一”说经历了一个从调子很高到声音逐渐衰弱的过程。我们看到，“议行合一”说的提出，从一开始就是为了充分显示社会主义国家的政权组织形式与资本主义国家的不同，是为了与资本主义的“三权分立”划清界限并反其道而行之。我国长期存在分权即等于“三权分立”的误解，人们往往按“凡是敌人拥护的我们就要反对”的思维定势考虑问题，为要针锋相对而搞针锋相对，为要显示不同而生造不同。在这种意识形态背景下，为显示与资本主义国家的“三权分立”相对立，“议行合一”就应运而生了。自1949 年起，这种情形持续了数十年，可以说是我国宪法学相当不成熟的表现。近20 年来，随着学术环境的逐渐好转，宪法学者们对“议行合一”这一提法有了越来越理性、清晰的认识。人们通过对此说进行全方位多视角的分析，得出了比较实事求是的结论。这个结论可大体表述如下：“议行合一”不符合当代中国的实际，也不代表国家权力配置的一般趋势和社会主义国家政权组织形式的发展方向。如今，虽然仍有一些学者赞成“议行合一”，但他们始终没能拿出什么有价值的证据证明自己所坚持的观点，只是对批评者提出的新论点和新的事实视而不见，并不回应。即使“议行合一”说的坚持者有时提出些貌似新的说法，也只是空洞地宣称现行政治制度内容是“议行合一”的新发展，没有像样的证据予以证明，事实上早已被人反驳过，经不起推敲。因此，随着我国宪法学思想理论的日趋成熟和完善，以及民主法制建设的不断推进“， 议行合一”这一思想必将失去其存在空间，逐渐退出历史舞台。实际中，由于“议行合一”说的存在及其传播，人们对国家机构内部的“分权”状况产生模糊和怀疑的认识，以至误导着人民代表大会制度发展的基本方向，在实践中已造成了许多不良的后果。所以，“议行合一”说应彻底废弃并以依法分配法定之权(在我国宪法中是“职权”、“权限”) 的学说取而代之。
