中图分类号：F239.0文献标识码：A文章编号：1004-5937（2014）20-0091-04一、审计人力资源整合的现状及存在问题
国家审计署在《审计署2003至2007年审计工作发展规划》中制定了“全面审计突出重点”的原则，但实际执行中发现：每年对120多个中央一级预算单位的预算执行审计覆盖面不到40%；3 500个县级以上国税局每年的审计覆盖率不到5%；全国约250个海关系统的分关每年的审计数量约为20%。2008年，全国审计机关共对124 139个单位进行了审计，实施了专项审计调查的仅23 971家。2009年，这一数字比约为13.2%，而2010年约为11.4%。由此可见，与全面审计还有一定差距。目前，我国审计机关人力资源主要受以下几类因素的制约。
（一）法律层面：缺乏法规明确支持，难以保障资源整合
《审计法》及其实施条例、《中华人民共和国国家审计准则》明确规定了审计人员的职责职能规范，但并未明确规定如何整合并合理利用其审计资源，整合的相关条款仅见于一些系统内文件和相关的会议谈话之中。同时，由于我国政府审计体制本身存在统一性，地方审计体制以中央审计体制为参照，对职能规范进行复制与落实，这样在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国国家审计准则》的总体框架下，地方各级政府由于存在地区间差异，无法完全适应本地经济的发展需要，更无法及时向各部门制定相关法律规定来对审计资源进行整合。因此，在中央政府审计资源和地方各级政府审计资源整合问题上，均难以由其他配套政策施以保障来保持持续的机制创新。
（二）体制层面：审计体制凸显弊端，上下级流动性受限
我国属于行政型审计模式，实行上级审计部门业务指导和同级政府行政领导的“双重领导”审计模式（图1），审计署在业务上领导地方各级审计机关，但地方审计机关在人员任命和组织规划等配置方面都受到同级政府的管理，结果更多地为同级政府服务，以至于审计机关的独立性无法得到保障。因此，地方审计中无法完全响应审计署“审计风暴”带来的影响，导致社会对地方各级审计机构认同感逐步下降。地方审计机关整合资源既无法得到其他行政机构组织的强力支持，更难以获得社会各界的广泛认可，严重制约了资源整合的力度和深度。
由于这种“双重领导”体制的区域行政划分，分级设置的模式大大限制了审计人力资源的上下级流动性，人力资源所具备的专业知识、专业技能和相关工作经验等执行功能要素均难以在整个系统及审计覆盖区域得以充分和有效的运用。
（三）人员层面：存在诸多实际问题，制约人力资源整合
1.人员数量存在不足
政府审计承担着对国有大中型企业的财政财务收支审计，涉及财政、金融等多个方面，既要保证真实、效益、合法，又要尽到监管的职责。政府审计监督检查对象的数量过于庞大，然而政府审计机关所依靠的人力资源数量相对有限，难以保证监督检查功能的全面覆盖。目前我国仅中央企业就有180多家，总资产规模近10万亿元。这些大型企业大多有着十分复杂的经营覆盖面，附属的子公司和派出机构遍布国内，部分甚至已经开展海外业务，而全国审计人员数量仅有区区9万人。根据国家审计署办公厅公布的统计资料，目前全国审计机关工作人员有9万人左右，其中审计署占3%，省级单位占8%，地级单位占27%，县级单位占62%。审计人员分布十分不均衡，同时也造成审计供求比例的不协调，每年的审计工作覆盖面只有约10%，难以满足如此繁重的审计业务需求。随着国有企事业单位不断增多，任务不断加大，政府审计机关仅仅依靠相对有限的审计人力资源，难以满足对数量庞大的审计对象的全面监督，必然会出现审计监督的盲区。为了保障基本的审计范围覆盖，审计人员只能采取面面俱到而只有部分到位的工作方式，穷于应付审计工作长期的循环与重复，提供低层次的服务，审计质量低下，审计风险隐患增大。
2.人员结构不尽合理
虽然经过深化人事制度改革，人员结构更趋于合理，但因历史原因以及人口管理存在的局限性，审计人员结构有待改进。从年龄结构上看，全国范围内审计人员36岁以下者占38%，37―44岁者占34%，45岁以上者占28%，年龄走势上呈现出一种中年化的趋势。从文化水平结构上看，审计机关层级越高，学历层次就越高。拥有研究生学历的审计人员占总人数的比例中，审计署占17%，地方各层级审计机关仅占1.3%，且审计专业的研究生近两年才起步，总体数量还是达不到要求；拥有高中以下学历的审计人员占总人数的比例中，审计署占13%，地方却高达39%；拥有高级职称审计人数的比例中，审计署占10%，地方则不足2%。从人员的知识结构看，我国政府审计人员中大部分是会计和审计专业，而其他领域如法律、金融、工商管理、税务、计算机等专业人员缺乏，尤其复合型的人才更是少之又少。
（四）分级层面：科室条块分割明显，极易造成审计盲区
若想有效发挥审计职能，就需要合理设置各审计部门间的标准。由于没有科学地对各科室审计业务进行分工，导致审计力量分散。机关科室的设置大部分按照审计署的各相关部门相互对应，审计范围和审计对象的划分也都以各自科室的权限为划分依据，一般情况下，其他科室无权对自身审计范围外的事项进行审计。正因为审计机关内部的业务科室设置过多、业务界限划分过细、审计专业人才资源的配置过散、集中和整合的程度不高，审计的积聚效应和规模效应未能有效地发挥，遇到跨行业、跨部门、跨单位的审计业务时，不易从各层面分析问题并提出合理有效的建议，同时容易出现相互推诿的现象，加大了协调统筹的难度，有关职能机构还可能各自为政，相互设置障碍。审计人力资源不能共享，致使科室间的工作缺乏协调性，造成审计监督盲区的不断扩大以及人力资源分配不均等问题。
二、审计资源整合机制的理论基础
西方国家运用审计学、经济学、管理学的理论对审计资源的整合进行研究，整合审计资源也逐渐演变成国际通行的做法。从西方发达国家的政府审计情况看，政府审计机关中工作人员的总体数量都相对较少，部分审计项目实施外包，由符合政策规定并有执业资格的社会审计机构对外包项目进行审计，这种做法大大节省了审计人力资源。国内学者从审计人力资源整合概念（赖秋平，2005）、审计人力资源整合机制（辛玉娟，2004；陶航平，2006；王如燕，2005）的视角对审计人力资源的整合利用等方面进行了讨论，提出了提供法律保障、改进体制问题、完善人员配置、强化上下级及同级间联系等合理化建议，以建立健全资源整合机制，提升整体效率，从而有助于通过有限的人力资源更好地保质保量地完成工作任务。本文拟基于管理学和经济学等多学科理念，探寻审计机关人力资源整合的理论支撑。
管理学的本质主要强调的是一种整合，为了强化审计人力资源整合，必须将管理的思想本质灵活运用到整合机制当中，同时应当把整个审计体系中的资源结构进行优化，并将各个层次间的人力资源进行有机的配比。中央审计机关应不断强化对各司局、派出局间的审计人力资源整合，完善内部机构人员流动化政策，同时也要加强与地方各层级审计机关间的审计人力资源整合，适时进行抽调，完善人员配备。当前，中央与地方审计工作发展存在着不平衡，东西部各个地区审计工作上存在较为明显的差异，同时基层的审计工作问题也比较多，因此，只有继续加强各层级审计工作的整体协调配合，巩固并强化各层级审计机关的协作关系，促进审计人力资源的有效整合，才能更有利于推动政府审计工作的发展。
经济学中把资源看作投入到生产经营活动中能够创造物质财富的要素。政府审计间的资源整合，出于客观需要，必须优化资源配置，为社会公众提供高质量的审计服务，将审计力量和审计对象更好地进行最优化结合，以弥补当前资源整合中的不足，从而在提高政府审计效率的同时降低审计的成本。对于任何一项审计任务来说，如果需要的人员越多并且耗费的时间越长，过程中所产生的审计成本就会越高，反之产生的审计成本就会越低。审计成本会受到各种因素的影响，包括实施审计任务需花费的时间、人力、资金等等。政府审计为最高效地实现审计目标，应逐步力求耗费最小的审计成本，强化监督职能，为履行职责提供更优质的服务。为有效降低审计工作成本并且提高审计工作效率，需要考虑以下影响因素：审计机关需要加强审计的组织管理过程及增进上下各层级审计机关之间的协调配合，科学化地安排实施审计项目，避免造成同一项审计任务的重复审计；力求高效地进行资源配置以及资源运用，从而减少审计资源的闲置和浪费；对审计成果应当实现信息化共享，增强审计成果的利用，以便于日后审计工作的进一步开展。
三、审计人力资源整合的机制建设构想
人力资源是审计机关最重要的资源，要时刻本着“以人为本”的思想原则，通过科学化模式对人力资源进行整合。通过整合不仅可以提高任务完成效率，更有助于完善为组织提供有效保证的审计职能。“十八大”明确指出，“各级审计机关在积极主动加强自身建设的同时，上级审计机关应为基层审计机关排忧解难，一方面要在分配计划和任务时充分考虑基层承受能力，另一方面要加大审计培训的投入和力度，加大各级审计机关专业人才队伍培养力度”。所以笔者对协调审计人力资源作如下设想：
（一）出台法规政策，有效提供制度保障
在管理思想中，若想保障工作任务的顺利开展，必须首先强调所依照的规章制度能严格执行。良好的制度是完成工作任务的必要保证，这样的法规政策不仅具有权威性还具有一定的约束力，最重要的是可以保证下达任务的严格执行，所以审计机关应该出台相应的法规政策，使得审计资源整合能够获得配套政策的保障，以保持持续的机制创新，更有利于强化整合机制。
为解决审计任务繁重与力量不足之间的矛盾，应按照适当、适度原则，充分利用社会审计资源。哈尔滨市审计局2010年5月出台了《哈尔滨市审计局政府投资建设项目审计聘用社会审计组织管理办法（试行）》及《哈尔滨市审计局政府投资建设项目审计招投标管理规定》、《哈尔滨市审计局选聘社会审计组织参与政府投资建设项目审计资格评分办法（试行）》等子办法，明晰委托方式、范围、内容，并经过招投标完成了11个社会中介组织参与政府投资建设项目审计的聘用工作。同时着力培养自己的固定资产投资审计管理人才和业务骨干。近年来该局严把“入口关”，招录多名建筑工程专业人才，同时加大教育投入，分批派出审计干部参加工程项目管理、工程量清单及固定资产投资审计等专业培训，使审计干部进一步掌握固定资产投资审计方法及建筑工程识图、材料、施工、造价等知识，全面提高了业务能力和审计质量控制能力，从而通过严格约束和管理外聘中介机构和专业人员的执业行为，确保中介机构安全有效发挥作用。
（二）上下层级联动，弥补体制漏洞
我国审计机关采用“双重管理体制”，该体制框架上具有垂直的管理关系，上级审计机关可以依靠其所属职权对下级审计机关进行指导，有利于上下级的协调配合，发挥各自职能。受这种体制本身的约束，我国采取条块分割化的管理模式，每个审计部门有属于自身的管辖范围，地方审计机关无权管辖中央所属单位，更无权对其审计；地方各层级审计机关强调上下对口，根据行业不同而设置不同的细化机构部门，各机构也有着不同的局限性，很难再对整体部门实施有机的协调。另外地方审计机关在人员任命和组织规划等配置方面都受到同级政府的管理，存在着地方政府和审计机关间错综复杂的联系，难以完善对审计资源的整合。针对我国审计体制上存在的弊端，审计署不能仅对地方审计机关实行业务上的指导，还应加强对审计机关管理上的协调配合，从而加强交流，完善整合机制。
湖北省武汉市审计局不断加强对区、县审计局的业务领导和工作指导，2010年起在民政、教育、医疗卫生等重点行业、重点资金的审计项目中，采取上下联动的工作模式，从下级区县审计机关调动相关人员，最大限度发挥审计机关的整体效能，实现两级审计机关审计成果的综合利用。如在城乡居民最低生活保障金审计中，实行“四统一”，即统一方案、统一实施、统一报告、统一完成时间。在审计实施中，该局多次组织下级审计机关的审计人员召开审计业务和计算机审计研讨会，加强信息交流，共享计算机审计方法，并将审计疑点交由下级审计机关进行延伸，实现了审计线索共享和审计疑点联动查证核实，取得了较好效果，为提高审计质量和效率提供了保证。
（三）解决人员问题，促进资源整合
1.完善政府审计机关人员引入方式，增强人员储备
目前我国政府审计机关审计人员的结构上普遍存在年轻工作人员比例偏低及审计人员学历偏低等问题，因此，政府审计机关在引入人才时，应当根据专业背景和学历层次，选择技能优势较强的年轻人才，逐渐改进审计队伍的学历、专业和年龄结构，并使之合理科学化。在满足专业要求的同时，增加新引进人才的数量，从基层审计工作开始，逐步缓解目前人力资源不足的社会现实，既要改善人力资源的人员结构，又要解决人员不足与任务需求大的矛盾。
以山东省审计厅为例，自2009年以来，全厅通过考试录用了41人，均为专业人员，其中硕士研究生以上学历达27人。目前厅机关具有中高级专业技术职称人员152人，占人员总数的73.8%。为改善队伍的知识结构和学历层次，增加了在职委托培养等计划。目前厅机关干部队伍的结构大学本科以上学历192人，硕士研究生以上学历81人，分别占干部人员总数的93.3%和41.5%。
2.着力素质提升，完善人员培训和激励制度
《中华人民共和国国家审计准则》（审计署第8号令）第二十二条指出：审计人员应当具备与其从事审计业务相适应的专业知识、职业能力和工作经验。首先，建立健全审计人员教育培训制度，每年对全体审计人员进行教育培训，定期要求资深专家对审计人员进行指导，以此提高审计人员各方面的整体素质。同时，通过领导与下属之间的传帮带效应，带动审计人员整体素质的不断提高。其次，加强学习审计工作中不断涌现的新知识和技能，并汲取提高计算机科技中的审计知识，实现审计方法与技能手段的不断创新。再次，要培训出一批精通审计理论并拥有大量实际经验的复合型人才，实现“单一型”审计人才向“复合型”审计人才的转变，以此适应并满足审计事业发展的现实需要，日后出现审计人力不足的情况时能及时进行调整。
如：湖北省孝感市审计局于2009年按照湖北省审计厅下发的《关于统筹全省审计工作发展的若干意见》，一是定期对各县市区审计局和市局各科室的信息宣传、审计统计、审计信息化情况进行通报、考核，并根据考核结果予以适当的奖惩，实现全市综合工作的统筹；二是每年定期在全市范围内组织审计项目质量抽查和审计项目评优，针对抽查和项目评优中发现的不足，抓细节、抓程序、抓法规的运用，开展审计业务培训，实现全市审计项目质量的统筹；三是在业务“淡季”有针对性地组织全市审计机关开展业务培训或集中整训，同时采取以会代训、上派挂职锻炼、选派骨干参加省厅组织的业务培训等方式，提高全市审计人员的整体业务素质，实现全市审计队伍的统筹。
（四）打破科室界限，消除审计盲区
以各层级审计机关内部科室部门为单位，综合部门加以汇总是当前审计资源配置的主要方式。这样的配置模式主要通过专业细致的分工来保证审计完成效果、提升整体工作效率，但同时也暴露了科室部门功能简单化的问题。科室间只能负责某些专属领域范畴内的问题，一旦工作性质发生改变，以及出现工作任务重叠等问题时，就很可能导致各科室工作职能紊乱，从而影响各科室间的协作交流，极易造成审计盲区的扩大。审计资源配置应以审计项目为单位，而不是以审计机关科室为单位。只有打破科室间的业务分工界限，才能更好地促进科室的均衡发展。
为有效整合局内人力资源，黑龙江省哈尔滨市审计局注重处理好归口审计和资源整合的关系，一般性审计项目由归口处室尽职尽责完成，充分发挥专业分工在保持审计连续性和对行业特点把握深入性等方面的优势作用；重点审计项目则根据需要强化审计目标，打破处室界限，增强重点审计项目的全局性、整体性和系统性，统筹安排审计力量，确保全面完成审计任务。同时，为多岗位培养“一专多能”的复合型人才，积极推行干部交流制度。2009年末，在综合分析各处室专业结构、年龄结构及审计干部自身特点的基础上，交流了26名干部，并带动各科室人员协同完成任务，促进了各处室的均衡发展和全局各项工作的深入推进，改善了人力资源的不足。
（五）为应对突发情况，灵活整合资源
在好的管理机制中，能否在应急情况下灵活迅速地整合资源是衡量机制运行的重要因素。审计人力资源的整合，不仅体现在审计任务繁重时，更体现在突发情况来临时人员是否能够及时调动，这既关系到审计层面的监督职责与义务，又关系到对国家经济利益事项稳定的保证。
2013年4月20日8时02分在四川省雅安市芦山县（北纬30.3度，东经103.0度）发生7.0级地震，震源深度13千米。地震发生后，四川省审计厅、审计署驻成都特派办、雅安市及各县区审计机关迅速行动起来，积极投入到抗震救灾各项工作中，展开了一场争分夺秒的救援与自救行动。四川省审计厅在地震发生后的第一时间迅速联系灾区审计机关，了解灾情，要求做好自救工作，把灾害减少到最小，同时借鉴汶川地震抢险救灾和灾后重建跟踪审计经验，及时跟进审计工作，为灾民服务，为政府分忧。审计署驻成都特派办迅速通过各种渠道了解灾情，第一时间向审计署党组报告，并组织成立专门的协调领导小组到省财政厅、民政厅等相关部门调查了解救灾资金和物资的接收、拨付等情况，部分参审人员分赴芦山、宝兴两个重灾区，对抗震救灾资金和物资的分配、管理和使用等实施现场审计，确保救灾款物真正用于受灾群众。雅安市审计局行动迅速，在快速了解单位职工情况、落实避险措施的同时，组成抗震救灾领导小组，领导班子成员分三组，立即赶赴受灾县。芦山县、宝兴县、天全县的审计局派出监督组，及时对全县民政救灾物资进行监督。上下级人员紧密配合，打通层级间管辖范围的界限，汇聚一切力量保证捐赠资金和物资的使用效果，促进救灾物资分配的公开、公平、公正，并严肃查处各种违法违纪行为，促进廉洁救灾。●
