中图分类号：F015
文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2016）01-009-02
一、研究背景
为了推进我国经济转型，适应第三次工业革命对创新的要求，我国自2006年开始实施“自主创新”战略，近年来创新政策强度不断加强，科技创新投入等支持政策力度不断提高。然而，我国的创新状况却并没有实现根本性的改变：模仿为基础的微创新仍然是主要的创新模式；政策主导下的“成果转化”模式反而导致科技、市场脱节问题；核心技术和设备仍然高度依赖外来技术引进，将我国限制在国际创新产业链的下游；知识产权制度不完善导致技术创新成果无法实现市场获利，反而在柠檬效应的影响下，将资金、人才等资源驱逐出创新市场。为何我国的技术创新政策强度增加的情况下，创新发展的效果却不尽如人意？本文考虑政府创新政策边界的动态转换并没有与我国经济转型的现实相适应，从而导致在创新政策强度加强的情况下，创新绩效的提升差强人意。本文着力于政府创新政策边界的角度，研究我国在未来向创新驱动型经济转型的过程中，如何实现政府创新政策边界进行适应性转变，从而将政策扶持创新的效率提升。
二、创新驱动转型中的政府创新政策边界
创新本身所具有风险大、投入高、外部性强等特征从理论上论证了政府创新政策的必要性，国内外学者就政府创新政策随经济发展进行调整的逻辑进行了大量讨论，并且提供了政府创新政策边界的基本描述框架。根据目前有关政府政策边界的理论研究，政府政策作为政府干预市场的主要手段，可进行如下界定：政策边界就是指政府通过政策手段干预市场的程度、范围边界（喻德来，1990）。不但包括政府政策作用对象的边界和范围，还包括政府实施政策的目的边界、达成目的的手段边界。因此，对政府政策边界的描述，需要从政府政策实施对象、实施目的和实施手段等方面进行界定。本文对我国创新驱动转型过程中的政府创新政策边界描述，主要从政策实施对象、政策实施目的和政策实施手段三个维度展开。
第一，转型中政府创新政策的实施对象。创新政策边界应随产业化发展进程相吻合，因此，政府创新政策的实施对象是创新产业化处于不同阶段的各行各业，并且根据创新产业化发展阶段的不同而有所不同。从各国学者的研究而言，技术创新阶段以及技术创新进行产业化的初始阶段是需要政府创新政策提供支持的。首先，创新技术出现的初期，由于技术应用的缺陷，以及产量未能达到规模经济，消费市场的认同度还较低，这些可能会产生较大经济效益的创新技术及产品，可能会在产业化初期遭遇困境，例如陈清泰（2010）所提到的激光、半导体等行业，以及张世贤（2005）分析的医药技术行业等。而创新产业化初期的规模不经济，为政府实施政策支持提供了空间。其次，技术创新并不仅仅包括技术创新，还包括技术创新的产业化实现（张世贤，2005）。熊彼特的创新经济学中也着重指出，技术创新不同于发明创造，还必须经由企业家推出市场并获得超额利润。20世纪兴起的发展经济学理论强调，对于那些具有明显外部性的战略新兴产业，需要非市场化手段的支持，才能够推动产业结构的升级调整，并实现经济发展的目的。
第二，转型中政府创新政策的实施目的。在选好政府创新政策实施对象的前提下，应该针对不同政策作用对象，设定适当的政策目的和效果。对于仍处于技术创新阶段的创新行为，政府政策实施的目的应该是尽量弥补技术创新外部性、风险性和分散性带来的问题，从而确保技术创新的顺利实现。对于处于创新产业化初始阶段的创新行为，政府创新政策的目的应该是弥补创新产业化初期的规模不经济而提供政策支持。
第三，转型中政府创新政策的实施手段。针对技术创新的创新政策，应该以保护技术创新价值的市场实现为主，具体手段可包括：法律和制度等规制手段，以知识产权保护、专利保护等法律手段为主；技术创新补贴等财政资金支持手段，主要包括外部性较强的基础科研项目，以及依靠市场力量难以实现的重大技术攻关项目等。针对创新产业化初期的创新政策，主要针对创新外部性、分散性和风险性，提供相应的税收、金融、财政政策支持，帮助其形成规模经济。
三、创新驱动转型中的创新政策困境
第一，我国政府创新政策边界未能依据经济转型的现实进行适应性转变。由于创新所具有的风险性、外部性和分散性，在创新发展初期需要政府政策的支持。但经济转型的过程也是培养创新发展的过程，创新政策对市场的干预程度、干预手段需要做出相应的转变，才能有效地创新政策的实施效率。目前，我国正在处于从追赶型经济向创新驱动经济转型的时期，原有政策体系中，创新政策不再适用于创新驱动型经济。过去30年，我国一直依靠资本投资、资源投入、劳动力优势实现经济规模的增长。在这种经济增长模式下，我国的经济政策以快速实现经济赶超和规模积累为目的，创新主要依靠模仿或引进成熟技术来实现，相应地，政府的创新政策边界也以服务于整体经济赶超为边界。但是，当我国进入到从赶超型经济向创新经济转型的新时期，创新逐渐成为未来经济增长的主要驱动力，创新政策的边界也需要进行相应的改变。
第二，现有的政府创新政策边界下，企业创新政策的实施效果与实施目的存在着偏离。随着“第三次工业革命”的兴起，革命性新技术正在产生群体性突破，并且不断催生信息产业、制造产业、新能源产业、新材料和生物技术产业之间的融合。但是，我国创新仍然以模仿、微创新为主，它们所产生的新技术不但无法引领新产业的发展，更无法引领传统产业的升级改造。然而，为了布局新工业革命时期的经济发展，我国从创新战略到创新政策上都做了相应的布局，努力实现从资源驱动型经济向创新驱动型经济进行转型，为了实现该战略转型，创新政策的强度不断增加，从法律、制度规制到产业政策、企业政策等都做了全面布局，但是经济的创新绩效从微观、中观和宏观表现都差强人意，政策的实施效果与当初政策制定的目的之间存在着较大的偏差。 第三，政府创新政策与企业创新行为之间存在着激励不相容。政府创新政策强度的不断增强，其目的是为了促进微观企业和中观产业的创新效率和创新效率的改善。然而，从微观企业的行为而言，企业集体行为产生的结果与政策激励之间出现了不相容。尽管政策通过各种方式激励企业进行创新，但是我国的市场对于真正进行创新的企业并没有真正实现激励，具体表现在各行各业中泛滥的柠檬市场现象、假冒伪劣泛滥等问题。换句话说，在强烈的创新政策激励下，企业并不具有创新的激情，而往往选择模仿、假冒伪劣的方式参与竞争，从而导致创新政策激励与企业集体行为激励之间的不相容。
四、政府创新政策新边界动态转换的实现路径
（一）推动创新政策边界动态变迁
创新政策边界应该随着创新发展的动态变化而进行变迁。首先，从政策边界的内容来看，创新政策的实施对象范围应该突出产业结构调整的重点行业，尤其是落后产能行业、产能过剩行业和战略新兴产业，根据不同产业的创新行为特征分门别类地进行创新政策布局；根据不同产业的创新阶段不同，动态调整创新政策实施对象的范围，及时纳入新兴需要保护的行业，并且及时剔除不再需要依靠政府扶持的行业。其次，从政策边界的目的和手段来看，依据创新政策实施对象范围的动态调整，以及实施对象发展阶段的动态研究，创新政策的目的和干预手段也应该做出相应调整，谨防政府干预的失当、缺位或过当。
（二）对创新政策的实施效果纠偏
政策与实施效果之间的偏离问题一直是学术界研究的热点。目前，对于政策与实施效果之间的偏离问题的研究，从不同的理论角度出发有着不同的解释，如政治学、寻租经济学等角度研究。但目前对于政策偏离问题的治理，较为主流的两种研究角度是分离理论（decoupling）以及激励相容理论。借鉴相关理论的现实性含义，本文认为对创新政策实施效果的偏离现象进行治理，应该从解决政策激励和个体利益最大化之间的冲突角度着手。
首先，通过具体化创新政策减少制度利基带来的政策实施者和采纳者之间的行为结果的分离。这主要借鉴Wijen（2014）对政策实施者与采纳者之间的分离行为的解释，认为由于政府政策包含利基，从而导致政策与实践的分离，尤其是当政策模糊时，制度利基增加，从而会加重分离。其次，通过政策试点和政策分类实施的方法，调整政策效果与集体利益行为之间的冲突，实现制度设计与企业集体行为之间的一致性。机制设计理论的提出者赫维茨（2007）则提出了激励相容的概念解释政策的偏离问题，是因为政策激励与个体利益最大化行为之间的不相容，才导致政策目标无法达到。而在我国，由于地域、产业发展的差异性，普适性的制度设计更容易衍生政策偏离的问题，应该通过多试点的方法，对产业、区域等进行分类划分，并且区别性地实施创新政策。
（三）培育创新政策与企业创新激励相容环境
要想改变创新政策激励与企业创新激励之间的不相容，需要创造两者激励相容的条件。借鉴当前有关激励相容条件的研究内容，本文建议从政策红利的角度，最终得出政策激励和企业创新激励相容的条件，并由政府着手通过环境改善的角度，创造良好的环境，推动实现创新政策与企业创新行为之间的激励相容。
根据激励相容理论的内容，激励相容环境的培育，需要满足两大条件，即政策激励的一致性和公平性。其中，激励的一致性是指政策设计中，政策制定者的政策目标与政策接受者的利益目标之间应该一致。具体而言，就是要求政策目标和企业创新目标要体现出一致性。激励的公平性是指创新政策的框架内，政策接受者从政策中获得的激励与其实现政策制定者要求所应该付出的努力是对等的。具体而言，就是要求创新政策所创造给个体企业的政策红利正好能够帮助企业在当前的状态下实现政策制定者的政策目标。
因此，在具体的政策实践中，政策制定者应该首先能够准确地设定政策目标和内容，根据不同行业的特征、不同行业创新发展的特征、不同企业创新的特征，对行业创新绩效目标、企业创新目标进行非强制性的部分指导。其次，在指导性建议的基础上，政府可给与实现个体以额外的创新激励，如资金支持、技术支持、创造创新合作条件等。
