1 吉尔伯特的社会福利政策框架及其相关要素
在Gilbert建构的福利分配架构之内，社会福利政策可以分为在决策什么福利，被提供或者提供给谁，如何输送以及财务如何被提供四个维度。本文主要研究生育政策中，政府对二孩对象选择的演变过程，因而侧重于分配和供给的选择，即社会分配的基础。
2 生育政策概念界定
生育政策，是指一个国家或地区从社会的、经济的、政治的、资源的、生态环境的综合战略利益出发，同时考虑到大多数群众的接受程度，对其人口的生育行为所采取的政府态度。
3 社会分配的基础：选择式到普及式
1.概念界定
分配基础：特定的经济政治条件下，将社会福利品分配给特定社会人口或群体时所采用的不同原则。
2.可生育二孩对象的变化：从独特到普遍
随着社会经济的发展，我国人口发生着巨大变化，当生育政策无法跟上社会发展时，社会就会出现矛盾，使得国家政府不得不根据实际情况做出调整。
①双独政策时期
1982年中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，要求实行和提倡一对夫妇只生育一个孩子，大力提倡晚婚晚育。其条文中也提到，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。随后各省相继规定，无论城乡居民，只要是“独生子与独生女结婚的”，均可生育第二个孩子。即通俗所说的“双独二孩”。
但随着双独二孩的深入，有学者开始从各个角度分析现行生育政策的不当之处，并提出了单独二孩的微调的必要性。“双独”到“单独”，周长洪认为其实这两种政策的差别在于实际受众不完全一样：“单独”政策的实际受益人群，主要是我国自上世纪70年代大规模开展计划生育以来出生的新一代的育龄人群，这一代人目前年龄都在35岁以下，只要他们父母按政策实行了计划生育，那么他们中绝大多数人自己在组成家庭时，就会自动满足生二孩的条件，这就避免在新的婚育人群中产生大量政策约束下的独生子女家庭。而考虑到只有夫妇双方都不是独生子女才会无缘享受该项政策，可以预期的是35岁以下年轻一代不享受该项政策调整优惠的家庭将会非常少。从上述内容可知，“双独”与“单独”，因其受众不同而有较大差别，考虑到代际公平的原则，从2005或2006年开始，凡是父母双方有一方是独生子女，就允许家庭在有一定时间间隔条件下生育第2个孩子是比较正确的选择。但就现实而言，单独二孩的政策于2013年才全面放开，由于现实的复杂性，笔者也无从考证是否于2005年开始会更加利于社会发展。
樊明在其调查中发现：2 在农村生育惩罚效果并不明显，人们的生育子女数从乡村到城镇的变迁过程中呈现递减趋势，男孩偏好也减弱。少数民族中城市居民并没有比汉民显著多生孩子，说明宽松的政策环境并不是影响人们生育意愿的主要因素。生育率下降多是由于观念转变以及外部因素：人民收入水平的提高、教育的普及和提高、城镇化进程和对外开放等，
②单独政策时期
2013年，中共十八届三中全会提出“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。在2014年，各省根据自身实际情况将此政策实施落地后，单独二孩可以解决经济问题、缓和保险支付危机的分析纷纷出现，但众多“单独遇冷”的言论也声嚣尘上。
从实证角度研究分析“单独二孩”政策对城镇职工基本养老保险统筹基金财务运行状况的影响，从曾益等人做的相关研究中可以了解到“单独二孩”政策不仅有助于改善养老保险统筹基金的财务状况，还能够缓解统筹基金的支付压力。
但从另一方面的数据分析来看，张丽萍和王广州通过对2011年到2014年以来四次调查数据的分析，得出单独二孩遇冷确实存在的结论：育龄人群意愿生育水平较低且保持稳定，明确生育二孩的单独育龄夫妇不到三分之一，而明确不生育二孩的单独育龄妇女超过40%。即在“单独二孩”政策下，适龄妇女或是家庭的生育意愿没有明显提高。
而对于生育意愿下降，究其主要原因在于三大压力，即经济压力、照料子女的压力、女性自身事业上发展的压力。风笑天在研究中也指出单独二孩生育政策的实施，只是意味着对所有适龄的已婚独生子女放开了生育第二个孩子的限制，但并不等于所有适龄的已婚独生子女都会生育第二个孩子的现实。已有的研究表明，在”单独二孩”生育政策出台前，单独夫妇与双独夫妇，以及同龄的双非夫妇在生育意愿上并无显著的差别，他们中希望生育二孩的比例基本上都只在三分之一左右。
③全面二孩时期
从上文分析中可以了解到“单独二孩”政策的遇冷现状，虽然也有学者认为虽然当时的生育人口数量较少，但生育堆积风险仍有存在的可能。基于上述种种现状与分析，2015年全国人大常委会表决通过《人口与计划生育法修正案（草案）》，全面二孩政策将于2016年元旦起在全国范围内实施，提倡一对夫妻生育两个孩子。
宏观人口发展方面，王广州根据历年人口普查数据，得出全面二孩政策实施后每年也不太可能达到或超过 800万的结论。4即中国的低生育机制已经形成。对于长远的人口趋势，陈友华认为人口是一个慢变量且有累积效应，因而人口问题的产生与后果的呈现中间有一个较长的时间差。所以，现今全面二孩的政策不过是对过去计划生育政策造成的后果的亡羊补牢。所以，全面二孩政策是生育政策调整的中点，而非终点。8
从实际现状出发，彭希哲认为生育政策落地遇冷的现象是因配套设施没有跟上。育龄人群更多地从个体的利益权衡来作出生育决定，是否多生一个孩子也决定于家庭对社会经济长期趋势的预期和信心，具体而言，包括劳动就业、子女教育、社会保障、环境资源、住房、医疗、养老等方方面面的现状和未来发展方向等。
4 小结
本文从时间顺序来简要分析我国生育政策的对象从“双独二孩”、“单独二孩”到“全面二孩”放开过程的变化。从上文可知，在“单独二孩”政策确定之前，计划生育规范虽有一定作用，但在农村地区依旧有超生以及男孩偏好现象。并且，开放“单独二孩”、“全面二孩”但落地遇冷相现状，多与外部因素：经济社会发展，城镇化进程加快，养育子女成本增高；内部因素：人口素质提高，生育观念转变等多种因素有关。政策的制定考量大多为国家宏观人口方面，较少考虑政策实施对象观念问题，使得政策遇冷。但生育堆积风险的评估也不可缺少，因此，加强配套设施，解决后顾之忧，才是现今工作的重中之重。
